Uso del Informe Final de Investigación de Accidentes e Incidentes Aéreos
Por Miguel Ángel Marcano Guevara[1]
Introducción [arriba]
Un accidente aéreo constituye un evento grave e indeseado para cualquier persona, dado los devastadores daños que puede causar a la sociedad en general. Por su parte, un incidente consiste en un suceso, también indeseado, pero de menor envergadura y en consecuencia con menor generación de daño incluso con la posibilidad de daño nulo. Por ello, ante el acontecimiento de un accidente e incluso un incidente, distintos órganos inician investigaciones conforme a la naturaleza de cada uno y cada investigación tiene un objetivo específico.
De esta manera tenemos que, los órganos de justicia iniciarán una investigación con miras a la determinación de daños y atribución de responsabilidades civiles, penales o administrativas derivadas de dicho accidente. Y, por otra parte, se iniciará una investigación por parte de un organismo público técnico destinado a determinar propiamente las causas del accidente, la cual tendrá como resultado lo que se conoce como Informe Final de Investigación de Accidentes o Incidentes de Aviación, teniendo este último como objetivo el evitar que estos eventos indeseados se repitan.
Debe destacarse que la doctrina se encuentra dividida respecto al uso de este Informe. Por una parte, hay quienes sostienen que no puede utilizarse este informe en la determinación de responsabilidades -esto es en un proceso judicial o administrativo- y por otra, hay quienes afirman que podría utilizarse el informe como prueba para la determinación de responsabilidades.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente trabajo girará en torno del Informe Final de Investigación de Accidentes e Incidentes, pretendiendo definir el uso que pueda dársele. En este sentido, intentaremos precisar la naturaleza jurídica de dicho informe y en función de ello determinar si cabe la posibilidad de usarlo para la determinación de responsabilidades de cualquier tipo teniendo presente lo establecido en los Anexos 13 y 19 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, los principios del Derecho Aeronáutico y el ordenamiento jurídico argentino aplicable al caso.
Informe Final de Investigación de Accidentes e Incidentes Aéreos [arriba]
En la actividad aeronáutica, pese a ser la actividad más segura del mundo, como en cualquier otra, existe la posibilidad de la ocurrencia de sucesos indeseados -entiéndase a los efectos del presente trabajo accidentes e incidentes de aviación-, los cuales en virtud de la naturaleza de la actividad, la forma en que se desarrolla y sus elementos, los daños generalmente, suelen ser devastadores ocasionando la pérdida de vidas humanas, graves daños a infraestructuras, a terceros en superficie, al ambiente y en consecuencia graves perjuicios económicos a las operadores de la actividad aeronáutica.
Por tal razón, la actividad aeronáutica es una actividad muy regulada en la cual se procura su desenvolvimiento con la mayor eficacia posible minimizando estos riesgos a niveles aceptables desarrollando procesos mediante lo que se conoce como Seguridad Operacional o Safety.
En este sentido, la seguridad operacional está relacionada con la mitigación de los riesgos propios de la actividad aeronáutica y tiene como espíritu proteger todo lo relacionado con ella, esto es, la vida e integridad de los pasajeros, de la tripulación, de los terceros en superficie, del ambiente, de las aeronaves, de la infraestructura aeronáutica y de la operación en sí misma.
En la República Argentina tenemos que la Ley N° 27.514 la define como el
“estado de operación de un sistema en que el riesgo de lesiones a personas o daños a los bienes que participan e interactúan, se ve reducido y se mantiene a un nivel aceptable o por debajo del mismo, por medio de un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos.” (Resaltado propio).
Este proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos vendrá a materializarse mediante los sistemas de gestión de la seguridad operacional (SMS -Safety Management System-) de los explotadores y el Sistema de Gestión de Seguridad Operacional (SSP - State Safety Program) de cada Estado, así como también como veremos más adelante de los resultados de la investigación de accidentes y toda información obtenida producto de la investigación de un accidente o incidente.
Previo a ahondar en el análisis propiamente del informe en cuestión, debemos tener presente qué se entiende propiamente por accidente, incidente e incidente grave.
Un accidente comprende todo suceso relacionado con la utilización de una aeronave durante la cual ocurre el fallecimiento o lesiones mortales de cualquier persona, incluso de terceros en superficie relacionado con la utilización de la aeronave, daños a infraestructuras, o al ambiente, o cuando la aeronave sufra daños o roturas estructurales que afecten gravemente su estructura o su performance o cuando ocurra la desaparición de la aeronave.
Un incidente, será todo suceso relacionado con la utilización de una aeronave, que no llegue a ser un accidente, que afecte o pueda afectar la seguridad de las operaciones.
Y un incidente grave será aquel incidente en el que haya altas probabilidades de que pudo suceder un accidente.
Existe abundante normativa, la cual será únicamente señalada para tener en cuenta a los efectos de este trabajo, mediante la cual se definen jurídicamente este tipo sucesos, en este sentido, tenemos el Anexo 13 al Convenio de Aviación Civil Internacional, la Regulación Argentina de Aviación Civil parte 1 sobre Definiciones Generales, Abreviaturas y Siglas (en lo adelante RAAC Parte 1), la Regulación Argentina de Aviación Civil parte 13 sobre Investigación de Accidentes de Aviación Civil (en lo adelante RAAC parte 13) y la Ley N° 27.514.
Resulta interesante la definición que realiza la Ley N° 27.514[2], la cual incluye a las “aeronaves no tripuladas” en su definición de accidentes aeronáuticos con lo cual amplía el campo de acción de la Junta de Seguridad en el Transporte a la investigación de Accidentes en donde se vean Drones involucrados pese a que el vigente Código Aeronáutico señala en su art. 79 que “toda aeronave debe tener a bordo un piloto habilitado para conducirla, investido de las funciones de comandante.”
Ahora bien, ante el acontecimiento de un accidente, incidente o incidente grave, en aras de preservar la seguridad de la operación y de la actividad aeronáutica en general se activa la investigación de este suceso para determinar a ciencia cierta sus causas. En este sentido, cabe destacar el avance normativo habido con la promulgación de la Ley N° 27.514, mediante la cual, aunado a lo señalado en el párrafo anterior, se amplía el objeto de la investigación a los accidentes e incidentes aeronáuticos. Debemos recordar que el código aeronáutico en su art. 185 establecía que se investigará todo accidente de aviación mientras que la Ley N° 27.514 señala que los sucesos a investigar serán los accidentes e incidentes aeronáuticos[3].
En el curso de la investigación se efectuarán básicamente dos tipos de informes, el primero será un informe preliminar o parcial mediante el cual se plasmarán los datos obtenidos durante las etapas iniciales de la investigación y el segundo y último, será el informe final de la investigación con el cual se establecerán lo que son las conclusiones de la investigación. Es importante destacar que, a pesar de ser este último el informe definitivo, puede ser modificado ante una reapertura de la investigación fundado en el surgimiento de nuevas pruebas o información que indique que indique que pudiesen variar las conclusiones y las recomendaciones a las que se ha arribado.[4] Recomendaciones de las cuales deberá efectuarse un seguimiento a los fines de evaluar su incorporación y acatamiento por parte de los operadores a los que vayan dirigidas conforme a lo establecido en el art. 7 literal e) de la Ley N° 27.514.
Dicho informe deberá ser elaborado por un organismo altamente técnico y naturalmente, el competente para llevar a cabo la investigación. Recomienda la Organización de Aviación Civil Internacional (en lo adelante OACI) que este organismo sea independiente tanto de las autoridades estatales de aviación como de otras que pudiesen interferir con la realización u objetividad de una investigación.
En la República Argentina, mediante la reciente Ley N° 27.514, se creó la Junta de Seguridad en el Transporte la cual se constituye según el art. 4 ejusdem como un organismo descentralizado en la órbita del Ministerio de Transporte de la Nación, con autarquía económico-financiera, personalidad jurídica propia y capacidad para actuar en el ámbito del derecho público y privado. La Junta de Seguridad en el Transporte, como organismo multimodal con competencias en la investigación de accidentes Aeronáuticos, Automotores, Ferroviarios y Marítimos, Fluviales y Lacustres, pasa a sustituir a la ahora extinta Junta de Investigación de Accidentes de Aviación Civil.
El informe final de la investigación es un instrumento técnico con fines preventivos que busca determinar principalmente las causas que dieron lugar al accidente o incidente, sin generar presunciones respecto a culpas o responsabilidades de ningún tipo, a su vez que se dictaminan las recomendaciones de cara a la prevención para que no se repitan estos accidentes. En este sentido, el art. 2 de la Ley N° 27.514, cónsono con lo establecido en el Anexo 13[5] consagra la exclusividad técnica como principio de la política de seguridad de transporte, estableciendo que:
“la investigación se limita a la identificación de las causas probables y los factores contributivos que dieran origen a los sucesos de transporte, excluyéndose la determinación de responsabilidades administrativas, civiles o criminales, o la asignación de culpas, cuyo ámbito pertenece a la investigación judicial o administrativa, de la cual es independiente.”
También resulta relevante señalar lo que establece la RAAC parte 13, en este sentido
“(…) 13.5 Objetivo de la investigación
(b) De conformidad con lo señalado en el Anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Chicago - 1944) ratificado por Ley N° 13.891 y en el Art. 185 del Código Aeronáutico (Ley N° 17.285), esta investigación tiene un carácter estrictamente técnico, no generando las conclusiones, presunción de culpas o responsabilidades administrativas, civiles o penales sobre los hechos investigados. (…)
(d) Los resultados de esta investigación no condicionan ni prejuzgan los de cualquier otra de índole administrativa o judicial que, en relación con el accidente / incidente pudiera ser invocada con arreglo a leyes vigentes. (…)” (Resaltado propio)
De manera que el informe final de la investigación de accidentes e incidentes de aviación procura responder a las preguntas ¿qué? ¿cómo? ¿cuándo? ¿dónde? Y ¿por qué? sin juzgar ni determinar culpa, dolo ni responsabilidad de ningún tipo.
En este orden de ideas, debemos tener presente la forma redacción del informe. El Anexo 13, en su capítulo 6 recomienda que la utilización del formato del informe final que figura en el Apéndice 1. Resulta relevante lo referido a la información del personal que recomienda deba asentarse en el informe:
“a) Información pertinente relativa a cada uno de los miembros de la tripulación de vuelo, incluyendo: edad, validez de las licencias, habilitaciones, revisiones reglamentarias, experiencia de vuelo (total y por tipo) e información pertinente sobre las horas de servicio.
b) Breve reseña de los títulos y experiencia de los demás tripulantes.
c) Información pertinente relativa a otro personal, por ejemplo, servicios de tránsito aéreo, mantenimiento, etc., cuando corresponda.”
Asimismo, de una revisión a diversos informes finales elaborados por la extinta Junta de Investigación de Accidentes de Aviación Civil Argentina podremos observar como teniendo en cuenta el Anexo 13 se omite información de carácter personal como nombres, Documentos de Identificación Personal y en definitiva datos que permitan la identificación personal de la tripulación sino aquellos datos que permitan la compresión fáctica de lo sucedido tales como sexo, edad, nacionalidad, licencias, habilitaciones, CMA y experiencia de vuelo,[6] situación esta que apoyamos dado que colabora al alcance del objetivo del informe. Asimismo, dado su carácter, en lo referente a la obtención de la información para su elaboración -tales como declaraciones, entrevistas, informes, entre otros- no se requiere necesariamente la realización procedimientos judiciales ni procedimientos contradictorios y, por esta misma razón y al no afectar intereses subjetivos, no son susceptibles de recurso alguno.
Es importante destacar que, en determinados casos, en el desarrollo de la investigación, podrá el ente investigador apoyarse en su tarea en diversos organismos incluso judiciales. De esta manera y a modo de ejemplo, el punto 13.27 de la RAAC parte 13, establece que, ante la investigación de un accidente con consecuencias mortales, se gestionará ante la autoridad judicial competente la autopsia de los miembros de la tripulación de vuelo fallecidos a los fines de la obtención de información conducente a la determinación de las causas del siniestro. En este orden de ideas, el punto 13.29 prevé apoyo del Instituto Nacional de Medicina Aeronáutica y Espacial para la determinación del nivel de aptitud física y psicológica de la tripulación de vuelo y demás personal involucrado.
En virtud de lo expuesto previamente, tenemos que el Informe Final de Investigación de Accidentes de Aviación es indudablemente un instrumento contentivo de información sobre seguridad operacional y he acá su naturaleza jurídica. Esto queda evidenciado desde su inicio mediante la investigación del accidente y su desarrollo y posteriormente con el dictamen del informe y el seguimiento a la adopción de las recomendaciones dictadas por la Junta de Seguridad en el Transporte a los actores de la actividad aeronáutica, conforme a lo establecido en el art. 7 literal e) de la Ley N° 27.514.
Teniendo en cuenta lo anterior debemos pasar a zanjar la discusión respecto al uso que se le pueda dar a este informe.
Lo primero que debemos tener en cuenta es que, ante un accidente de aviación, se realiza la investigación técnica por parte de la Junta de Seguridad en el Transporte sin perjuicio de la investigación penal que se inicie. Ya desde el Decreto 934/70 relativo a las normas para investigación de accidentes, establecía que la intervención de las autoridades de investigación debía realizarse de manera coordinada debemos en cuenta. Asimismo, la RAAC parte 13, establece en su punto 13.31 que la Junta facilitará la coordinación entre el investigador a cargo y las autoridades judiciales. Y el Código Aeronáutico en su art. 187 establece que:
“(…) La intervención de la autoridad aeronáutica no impide la acción judicial ni la intervención policial en los casos de accidentes vinculados con hechos ilícitos, en que habrá de actuarse conforme a las leyes de procedimiento penal, o cuando deban practicarse operaciones de asistencia o salvamento. (…)”.
De manera que, a todo evento, la Junta y la autoridad judicial debe actuar cuando menos de manera coordinada para llevar a cabo con éxito ambas investigaciones de manera efectiva pero siempre independiente. Dicha circunstancia viene a reforzarse con la consagración de principios como la independencia y la exclusividad técnica consagrados en la Ley N° 27.514.
Ahora bien, resulta necesario diferenciar la potestad judicial de requerir el informe a la Junta de Seguridad en el Transporte y la posibilidad de fundar en o con este informe una decisión mediante la cual se determine la responsabilidad civil, penal o administrativa de los involucrados en el suceso.
Previo a continuar el análisis debemos tener en cuenta lo establecido en el art. 20 de la Ley N° 27.514:
“(…) Art. 20.- Los informes finales de la Junta de Seguridad en el Transporte no tienen como objetivo la determinación de la culpa o dolo a nivel penal ni la responsabilidad civil del accidente o incidente. Son independientes de cualquier otra investigación administrativa o judicial, no afectando ningún interés subjetivo; por lo tanto, no son recurribles ni pasibles de impugnación, no pudiendo tampoco ser admitidos con carácter probatorio en proceso judicial alguno. (…)” (Resaltado propio).
De lo anterior resulta pertinente destacar que, si bien es cierto, que el Juez en ejercicio de su autoridad podrá requerir el informe y la Junta deberá remitírselo, mal podría este fundar su decisión en un instrumento que no tiene valor probatorio dada su naturaleza jurídica -explicada supra-. Y es que este argumento no solo radica en la naturaleza jurídica del Informe que ya de por sí resulta suficiente para no poder utilizarse para determinar responsabilidades civiles, penales o administrativas, sino que, la propia normativa tanto nacional como internacional prohíbe otorgarle valor probatorio y es enfática en eso.
Siendo así, resulta imperioso dar por sentado que las conclusiones de la investigación de accidentes, así como la información sobre seguridad operacional en general, no poseen valor probatorio por lo que, salvo las excepciones que se expondrán en seguida, no deben utilizarse para determinar responsabilidades civiles, penales o administrativas. Afirmar lo contrario, causaría reacciones adversas por parte de los operadores, dificultaría a la autoridad de investigación el acceso a la información a futuro y en definitiva iría en contra de la seguridad operacional.
Sin embargo, lo anterior no debe considerarse como algo absoluto dado que tiene sus matices incluso excepciones según las cuales si cabría la utilización del informe final de investigación de accidentes.
Como primer punto al respecto, debemos tener en cuenta que el informe contiene información que podría definirse como estéril respecto al accidente como lo pueden ser las circunstancias fácticas de lugar, fecha, hora, clima entre otras las cuales considero que si pudiese utilizar el Juzgador por no afectar de manera alguna a la seguridad operacional ni constituir ningún juicio de valor respecto a los involucrados en el suceso.
Luego, tenemos que en casos en los que haya evidencia que el suceso se generó con dolo, dolo eventual o negligencia grave, o cuando se determine que la divulgación de la información sobre seguridad operacional es necesaria para la administración apropiada de la justicia y que su divulgación pesa más que las repercusiones adversas que a escala nacional e internacional dicha divulgación pueda tener en la futura disponibilidad de la información sobre seguridad operacional.
Sin embargo, es criterio de quien suscribe que estas excepciones deben realizarse con carácter restrictivo y bajo ningún concepto pueden usarse de manera laxa, dado que como se dijo previamente, contribuiría gravemente en perjuicio de la seguridad operacional. De manera que, el hacer valer una excepción de tal magnitud, debe realizarse mediando un examen serio, completo y apegado a derecho respecto a las circunstancias que avalen la procedencia de la excepción, pudiendo compararse dicho examen con aquel en el que se evalúa la procedencia de una medida cautelar, recordemos que en este último caso debe evaluarse la existencia del llamado fumus bonis iuris o verosimilitud del derecho y el periculum in damni y en algunas jurisdicciones y para algunos casos el periculum in mora. En este punto cabe tener presente lo establecido en la RAAC parte 13[7] y en el Anexo 19 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional[8].
Conclusiones [arriba]
Teniendo en cuenta la normativa y los razonamientos explicados previamente podemos concluir que el informe de investigación de accidentes e incidentes de aviación civil constituye un instrumento contentivo de información de seguridad operacional el cual no genera conclusiones genera presunciones de culpa ni responsabilidad administrativa, civil o penal dado que su objetivo consiste en la determinación de las causas del suceso con miras a prevenir su repetición.
Este informe debe ser elaborado por la autoridad técnica competente la cual debe ser independiente a los fines de evitar cualquier sesgo en su labor investigativa y dictará en su informe final las recomendaciones a las que haya lugar a las cuales deberá hacer seguimiento de su implementación por parte de los operadores.
Por estas razones, consideramos que no debe utilizarse este informe para la atribución de responsabilidades civiles, penales, administrativas, ni de ningún tipo, salvo en los casos en que -por aplicación del Anexo 19 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional- se logre hacer valer las excepciones explanadas previamente, ya que de lo contrario se contravendría con el espíritu propio de la investigación y generaría consecuencias graves que constituirían un atraso al gran avance al que se ha logrado llegar en materia de seguridad operacional lo que hace a la actividad aeronáutica una de las más sino el medio de transporte más seguro en la actualidad.
Bibliografía [arriba]
- Anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional.
- Anexo 19 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional.
- Capaldo, Griselda. (2009) La investigación de accidentes e incidentes en sus aspectos técnicos y jurídicos. Disponible en: https://cedaeonli ne.com.ar/2 012/12/26/la-invest igacion-de-ac cidentes -e-incidentes-en- sus-aspectos-tecnicos- y-juridicos/
- Capelli, Mariana. (2014) Valoración del Informe final ante los Tribunales. Disponible en: https://cedaeo nline.com.ar/20 14/11/26/valoracion -del-inform e-final-ante-los- tribunales/
- Informe Final MATRÍCULA: LV-LZO. Disponible en: https://jst.gob.ar/files/24 8-15.pdf
- Informe Final MATRÍCULAS: LV-GYV / LV-FZV. Disponible en: https://jst.gob.ar/files/303-15.pdf
- Ley N° 17.285. Código Aeronáutico.
- Ley N° 27.514.
- Regulación Argentina de Aviación Civil, Parte 1 sobre Definiciones Generales, Abreviaturas y Siglas.
- Regulación Argentina de Aviación Civil, Parte 13 sobre Investigación de Accidentes de Aviación Civil.
Notas [arriba]
[1]Abogado, egresado de la Universidad Católica Andrés Bello.
[2] Ley N° 27.514. Art. Definiciones Art. 3°- A los fines de la presente ley, se entiende por: (…)
Los accidentes se dividen en las siguientes categorías modales: I. Accidente aeronáutico: todo suceso relacionado con la utilización de una aeronave que produzca la muerte o las lesiones graves de una persona, daños o roturas estructurales a la aeronave, la desaparición o la total inaccesibilidad de la aeronave, o daños graves al ambiente; que ocurre, en el caso de una aeronave tripulada, dentro del período comprendido entre el momento en que una persona entra a bordo de la aeronave, con intención de realizar un vuelo, y el momento en que todas las personas han desembarcado; y, en el caso de una aeronave no tripulada, dentro del período comprendido entre el momento en que la aeronave está lista para desplazarse con el propósito de realizar un vuelo y el momento en que se detiene al finalizar el vuelo y se apaga su sistema de propulsión principal; de acuerdo a los alcances y excepciones establecidos por las normas y métodos recomendados por la Organización de Aviación Civil Internacional. (Resaltado propio)
[3] Ley N° 17.285. Art. 185. Todo accidente de aviación será investigado por la autoridad aeronáutica para determinar sus causas y establecer las medidas tendientes a evitar su repetición.
Ley N° 27.514. Art. Definiciones Art. 3°- A los fines de la presente ley, se entiende por: (…) g) Suceso a investigar: accidente o incidente aeronáutico, automotor, ferroviario, marítimo, fluvial o lacustre, según corresponda;
[4] Ley N° 27.514. Art. 21.- Sin perjuicio de lo establecido en el art. anterior, puede ordenarse la reapertura de una investigación si, una vez concluida, se obtuvieran nuevas pruebas o información de relevancia tal que, a criterio de sus miembros, pueda modificar las conclusiones a las que se ha arribado y/o permita formular nuevas recomendaciones.
[5] Anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional
3.1 El único objetivo de la investigación de accidentes o incidentes será la prevención de futuros accidentes e incidentes. El propósito de esta actividad no es determinar la culpa o la responsabilidad.
[6] Informe Final MATRÍCULA: LV-LZO. Disponible en: https://jst.gob.ar/files/248-15.pdf
Informe Final MATRÍCULAS: LV-GYV / LV-FZVhttps://jst.gob.ar/files/303-15.pdf
[7] 13.35 No divulgación de la información (a) La JIAAC no publicará, pondrá en circulación ni permitirá el acceso al expediente de investigación técnica, al Proyecto de Informe Final (PIF), ni a documento alguno obtenido durante la investigación de un accidente o incidente; a menos que las autoridades en materia de administración de justicia del Estado, determinen que la divulgación de dicha información, es más importante que las consecuencias adversas que podría tener tal decisión para la investigación en curso o para futuras investigaciones.
[8] Anexo 19 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional
4. Principios de excepción
Se harán excepciones respecto de la protección de la información sobre seguridad operacional sólo mediante leyes y reglamentos nacionales cuando:
a) exista evidencia de que el evento ha sido originado por un acto que, de acuerdo con la ley, se considere que ha sido con la intención de causar daño, o con el conocimiento de la posibilidad de que éste se originaría, y equivalga a una conducta temeraria, a negligencia grave o a acto doloso;
b) una autoridad competente considere que las circunstancias indican razonablemente que el evento puede haber sido originado con la intención de causar daño, o con el conocimiento de la posibilidad de que éste se originaría, y equivalga a una conducta temeraria, a negligencia grave o a acto doloso; o
c) mediante un examen de una autoridad competente, se determine que la divulgación de la información sobre seguridad operacional es necesaria para la administración apropiada de la justicia, y que su divulgación pesa más que las repercusiones adversas que a escala nacional e internacional dicha divulgación pueda tener en la futura disponibilidad de la información sobre seguridad operacional.
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