Los servicios aeroportuarios y su necesaria integración con el transporte aéreo. Marco jurídico
Por Miguel H. Mena Ramírez*
1. El transporte aéreo es la actividad destinada a trasladar personas o bienes muebles mediante la utilización de una aeronave, por vía aérea, de una ciudad (o punto) a otra, usando para el efecto un aeródromo o aeropuerto, conforme lo estima la mayoría de la doctrina especializada sobre el particular.
Respecto al concepto del transporte aéreo existen variadas posiciones, que se diferencian sólo en matices, siendo más completa la definición elaborada por el profesor español Tapia Salinas quien señala que el transporte aéreo es la serie o sucesión de actos que tienden al traslado de una persona o cosa por la vía aérea y utilizando una aeronave.[1]
En efecto, el transporte aéreo resulta ser una actividad compleja (actos continuos de diversa índole: técnica, jurídica, política, administrativa, económica, etc.), que tiene una tendencia traslativa, es decir, que tiende al traslado de una persona o bien.
El producto principal dentro del sector aerocomercial es el servicio de transporte que se caracteriza por el traslado de pasajeros y/o carga de un lugar de origen hacia otro de destino por vía aérea. El servicio de transporte aéreo se diferencia de sus alternativas en tanto que es un servicio mucho más rápido que el transporte terrestre o ferroviario.[2]
Cuando el transporte se realiza llevando personas y/o cosas, a bordo de una aeronave y de manera habitual y organizada, teniendo el propósito de obtener utilidades o lucro, nos encontramos ante uno de los más importantes aspectos de la aeronáutica: el transporte aéreo comercial.
*Consejero Titular de ALADA por Perú. Abogado litigante en la ciudad de Lima.
2. Como sabemos, el transporte aéreo creció en forma exponencial a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial.
En efecto, en 1945 viajaron por vía aérea 9 millones de pasajeros. Ello representaba menos del 0.5% de población mundial en ese momento. En aquella época un avión de línea ordinario, un DC – 3, disponía de 28 asientos, volaba a 320 kilómetros por hora y tenía una autonomía de 3,400 kilómetros.
En las últimas cinco décadas el transporte aéreo se consagró como uno de los grandes logros tecnológicos, económicos, jurídicos y sociales de la humanidad, comparable sólo con la informática y las telecomunicaciones, a tal punto que ha revolucionado el comercio, el correo, los negocios, el turismo, el descanso y hasta los entretenimientos.
Sólo el tráfico aerocomercial de pasajeros, incluyendo equipajes, en toneladas – kilómetros realizados creció en más de 1,100% (mil cien por ciento) en el período comprendido entre 1958 y 1978.
En 1993, se transportaron más de 1,170 millones de pasajeros, lo cual equivalía a aproximadamente al 25% de la población mundial. En 1994, un Boeing 747 podía llevar 400 pasajeros, volaba a aproximadamente a 910 kilómetros por hora con una autonomía de más de 11,000 kilómetros.
También en 1994 las aerolíneas del mundo efectuaron 36 millones de pasajeros – kilómetros, lo cual equivale a que una línea aérea transporte un pasajero al Sol de ida y de vuelta 120,000 veces.
De acuerdo a datos de la OACI, sabemos que actualmente surcan los cielos del mundo simultáneamente 12,000 aeronaves jet, con 15 millones de salidas, y un movimiento de 1.5 mil millones de pasajeros transportados por año y existen más de 1,200 aerolíneas regulares en el planeta. En los primeros 55 años de vida de la OACI, la tasa promedio de crecimiento del transporte aéreo fue de aproximadamente un 11%.
En el caso del Perú, el crecimiento ha sido notable en las tres últimas décadas pese a ser un mercado muy pequeño, tal como lo señala el Área de Estudios Económicos del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI en su Estudio Situación y Perspectivas del Mercado Aerocomercial Peruano.[3]
Actualmente, de acuerdo a datos de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo – IATA,[4] la actividad aerocomercial genera los siguientes datos económicos que demuestran la importancia y la globalización de la industria:
- 265 aerolíneas miembros de IATA.
- 10,000 aeropuertos.
- 1,700 millones de pasajeros transportados anualmente (5 millones de pasajeros diarios en promedio).
- 30 millones de toneladas de carga al año.
- 21,000 aeronaves comerciales.
- 22 millones de vuelos de itinerario al año.
- 40% de las exportaciones mundiales (de alto valor) son transportados por vía aérea.
- 200 asociados (GDS, Sistemas de Reservas, etc.).
- 90,000 agentes.
Los datos en mención demuestran que se trata de una industria totalmente globalizada, vinculada mediante su propia estructura como es la interlineabilidad, los contratos de cooperación, los sistemas de reserva computarizados, etc.
Como consecuencia de lo señalado, resulta ser que el transporte aéreo es la actividad comercial que más ha crecido en las últimas décadas en virtud de la globalización, pese a los múltiples problemas que ha sufrido. Ello en virtud de que esta industria ha sido considerablemente superior al crecimiento ecónomico, pero está estrechamente relacionada con el mismo.
No obstante lo indicado, el transporte aéreo es una actividad de poca rentabilidad económica, muy voluble, sujeta a crisis cíclicas, derivadas del alza de los combustibles, costos de distribución, gastos de infraestructura, de epidemias como el llamado SARS y de los atentados de piratería aérea o terroristas.
3. El transporte aéreo es un sector en el no se puede acumular stocks, es decir, el asiento o bodega que no se ocupa al cierre de las puertas para el despegue de un vuelo, afecta directamente en forma negativa, los estados financieros de una aerolínea.
Como toda actividad económica tiene limitaciones que se generan en la propia industria y otras que derivan de la acción de terceros.
Las principales limitaciones que tiene el transporte aéreo, se pueden clasificar en cuatro grandes categorías:
i) Técnicas: Tipos de aeronave, alcance, performance, capacidad, etc.
ii) Operativas/Infraestructura: Tipos de aeropuertos, largo de la pista, radio ayudas, servicios en tierra, facilitación, comunicaciones, etc.
iii) Económico/Financieras: Baja rentabilidad de la industria, tecnología de alto costo, arrendamiento financiero de aeronaves elevado.
iv) Regulatorias y/o burocráticas: Derechos de tráfico, otorgamiento de permisos administrativos, trámites, licencias, etc.
4. En esta industria no se dan las condiciones de competencia perfecta. Ello en razón de que si bien se ha liberalizado el entorno regulatorio del sector, es decir, derechos de tráfico, tarifas y barreras de entrada, en general, no ha sucedido lo mismo respecto del carácter monopólico de los mercados de insumos que son básicos para su funcionamiento.
En efecto, en el caso de la adquisición de insumos, se puede afirmar que las aerolíneas enfrentan verdaderos carteles. A título de ejemplo, en la actualidad sólo existen dos grandes fabricantes de aeronaves, sólo tres o cuatro empresas de leasing de aeronaves, cuatro grandes abastecedores de combustible, y más aún, los monopolios naturales que resultan ser los servicios aeroportuarios y de ayuda a la navegación.[5]
5. Puede afirmarse que una de las características más importantes del transporte aéreo es su innata internacionalidad.
Siendo el medio natural en el que se desplazan las aeronaves el espacio aéreo, que cubre a todos los países y pueblos de mundo, es decir, que resulta ser uno sólo para todos los Estados desde el punto de vista físico, las fronteras son difíciles de delimitar y la posibilidad de someter el transporte aéreo y por ende, al Derecho Aéreo a un dominio verdaderamente efectivo resulta insuficiente.
Al respecto, el tratadista español Enrique Mapelli nos dice que la internacionalidad tiene estrecha vinculación con la aeronave, en razón de que debido a su cualidad técnica, puede efectuar vuelos de larga trayectoria en un lapso corto, multiplicando la posibilidad de comunicar pueblos muy distantes entre sí.[6]
En forma concordante, Tapia Salinas señala citando el Preámbulo del Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago que es probable que ninguna expresión recoja con más claridad y éxito el carácter internacional de la aviación civil que dicho instrumento.[7]
De esta característica de la internacionalidad del tráfico aéreo, surge en forma imperativa la vinculación y consecuentemente, la cooperación entre aerolíneas y también entre Estados.
Ahora bien, el Derecho Aéreo como disciplina autónoma posee las siguientes características, relacionadas con el tráfico aéreo:
- Autonomía (legislativa, didáctica y científica);
- Dinamismo;
- Politicidad;
- Existencia del hecho técnico;
- Reglamentarismo; e,
- Internacionalidad.
Obviamente la característica que tiene mayor relación con el análisis y estudios efectuados resulta ser la internacionalidad tanto del tráfico aéreo como del Derecho Aéreo.
El transporte aéreo es por definición global, y la interlineabilidad es inherente a su naturaleza y estructura. Los itinerarios conforman redes, tanto on – line como off line. Por cierto, está mejor posicionada una compañía aérea que pertenezca a una red, que le permita ofrecer el máximo de combinaciones y frecuencias a sus clientes.[8]
La vocación internacional que tiene de por sí la aviación (es el medio por excelencia para cubrir grandes distancias) hace necesaria una regulación más o menos uniforme en todo el planeta.
El doctor Alfredo Gildemeister señalaba que existe una tendencia necesaria de aplicación de normas internacionales que regulen las relaciones aeronáuticas.[9]
De manera muy similar, el tratadista argentino Juan Lena Paz explica detalladamente el concepto de internacionalidad del Derecho Aéreo en relación con la aeronave.[10]
La vocación internacional que tiene la aviación (es el medio por excelencia para cubrir grandes distancias) hace necesaria una regulación más o menos uniforme en todo el planeta.
El transporte aéreo tiene una innata aptitud internacional que se enfrenta con la soberanía y los derechos de los Estados sobre los cuales circula la aeronave.
Con relación al principio de soberanía, los Estados han elaborado normas que regulan la circulación aérea, desde hace más de cinco décadas, y en la Conferencia de Chicago, celebrada en diciembre de 1944, es donde se adopta el principal tratado multilateral vigente que reglamenta las relaciones generadas por el transporte aéreo entre los Estados, integrantes de la Organización de Aviación Civil Internacional – OACI, que también se creó en aquella oportunidad por el tratado internacional más conocido como el Convenio de Chicago.
Convocada la Conferencia para efectuar una normativa uniforme internacional sobre el tráfico aéreo, culminó exitosamente al dar nacimiento a una normativa internacionalmente aceptada y a una organización dedicada a su fomento y perfeccionamiento (la OACI).
Sin embargo, la Conferencia también frustró la oportunidad histórica de un pacto multilateral para implantar la aplicación de las Libertades del Aire en forma liberal y sin limitaciones.
6. En términos generales, los principios de política aérea pueden ser agrupados en dos posiciones jurídico – económicas: los denominados “Cielos Abiertos” y la “Libertad Regulada del Aire” o Predeterminación de la Capacidad, las mismas que en 1944 fueron las corrientes contrapuestas y antagónicas durante la discusión de los términos del Convenio de Chicago.
La política de Cielos Abiertos liderada por Estados Unidos y Holanda hasta nuestros días guarda estrecha relación con el liberalismo económico.[11]
La otra posición orientada por la Gran Bretaña en la década de los 40, en razón de su poca capacidad para enfrentar los “Cielos Abiertos”, dado que su aviación había sido diezmada por efectos de la Segunda Guerra Mundial, era de naturaleza intervencionista.[12]
De acuerdo a lo señalado por el jurista argentino Mario Folchi la expresión “Cielos Abiertos” alude a un concepto aeropolítico y como tal, puede aplicarse como criterio de regulación para los servicios aéreos internacionales. En la actualidad, se habla tanto de “política de cielos abiertos” como de “acuerdos de cielos abiertos”.[13]
La política de “Cielos Abiertos” fue definida hace poco tiempo durante las XXV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Especial celebradas en Antigua, Guatemala en mayo de 2001. En dicha oportunidad los participantes señalaron que la política en mención es un conjunto de acciones públicas y privadas, tendiente a la eliminación de los límites a la oferta de capacidad en el ámbito internacional, supeditando los aspectos regulatorios a la fuerza del mercado.[14]
En cuanto a los acuerdos de cielos abiertos, pueden ser definidos como aquellos que celebran dos o más Estados por los cuales la explotación de servicios aéreos se realiza entre ellos libremente por las líneas aéreas designadas por los respectivos gobiernos en cuanto a capacidad ofrecida, frecuencias y tipo de aeronaves.[15]
La otra política de libertad regulada está en manos del Estado intervencionista y limita la capacidad, frecuencia y tipo de aeronaves designadas para explotar tráfico aéreo.
De esta forma, basándose en esta última corriente, el Estado busca proteger a su aerolínea nacional de una oferta sobredimensionada de las compañías de los países desarrollados, regulando la competencia mediante la predeterminación de la capacidad de las aeronaves y de línea aérea del país más desarrollado. Bajo esta política las operaciones de cada aerolínea se basan en el principio de reciprocidad, lo que significa que lo que busca es que dichas operaciones sean las mismas en lo que a volúmenes de tráfico transportado por una y otra aerolínea respecta, con prescindencia de las posibilidades de oferta de cada una de ellas.[16]
7. El transporte aéreo internacional ha sufrido una profunda modificación en los últimos años. A grandes rasgos se pueden distinguir tres etapas:
a) Etapa de Cartel (hasta 1978), que se caracteriza por una fuerte intervención de los Estados, y la existencia de un estricto marco regulatorio en el cual las tarifas eran fijadas por la Asociación Internacional del Transporte Aéreo (IATA);
b) Etapa de Desregulación (de 1978 en adelante), que se caracteriza por un relajamiento de los controles tarifarios y de capacidad. Se producen grandes expansiones, pero también grandes pérdidas (Laker, Braniff, Pan Am, etc.);
c) Etapa de Concentración (actual), que se caracteriza por la formación de grandes conglomerados.
Ello guarda estrecha relación entre la participación estatal en los aeropuertos y su posterior sustitución por la iniciativa privada.
En efecto, las fuerzas del mercado desaparecieron las barreras de entrada a la industria, estableciendo la libertad tarifaria, de rutas, de capacidad, con lo cual se desreguló la industria del transporte aéreo y posteriormente seguiría la desregulación de la infraestructura.
8. Para algunos especialistas desde la perspectiva económica o empresarial existen hasta cuatro etapas:
- La de reestructura de la industria que se desarrolló básicamente en Estados Unidos a partir de 1978.
- La de privatización de las aerolíneas de bandera que se desarrolló en Europa y en Latinoamérica a partir de la década de los noventa.
- La de formación de alianzas estratégicas y desarrollo de Hubs que creció notablemente en la década de los noventa.
- La de desarrollo de las aerolíneas de bajo costo que es un fenómeno del siglo XXI.
Los servicios nacionales e internacionales han evolucionado desde un ambiente controlado, es decir uno en el que los gobiernos dictaban y/o controlaban las condiciones de prestación de los servicios aéreos en temas como acceso al mercado, tarifas, capacidad, etc. a un entorno de competencia abierta. En este último caso se limita a proveer la infraestructura aeronáutica necesaria, a controlar las condiciones de seguridad y a proteger los derechos del consumidor frente a prácticas de competencia desleal.
9. En junio de 2000 existían acuerdos regionales multilaterales (realizados o en progreso), tendientes a la liberalización del transporte aéreo en las siguientes áreas:
· La Unión Europea.
· La Comunidad Andina de Naciones y el Acuerdo de Fortaleza, en Latinoamérica.
· La Comunidad del Caribe integrada por 14 países.
· El Acuerdo CLMU en Asia, más conocido como Convenio de Liberalización del Transporte Aéreo dentro del ámbito de la APEC.
· La Comisión Árabe de Aviación Civil en el Oriente Medio.
· Acuerdos varios en África entre los Estados de la Unión Económica de África Central y los 21 Estados del Mercado Común de África Central y Sur.
Los acuerdos bilaterales de cielos abiertos y los regionales antes mencionados totalizaban 157 e involucraban al 85% de los Estados contratantes en OACI. En la actualidad se encuentran en perspectiva otros convenios de liberalización como el propuesto por la Comisión Europea “Área Común de Aviación Transatlántica”.
No obstante lo señalado, existe la renuencia de la comunidad aeronáutica de someter el transporte aéreo al proceso de liberalización del GATS.
La globalización ha generado una alta concentración en muchos sectores de la economía mundial como las telecomunicaciones y otros importantes servicios. El transporte aéreo no ha sido inmune a este movimiento. En los Estados Unidos de las muchas empresas que existían en 1978 hoy quedan 10 grandes que concentran más del 80% del mercado. De éstas, a su vez sólo tres poseen la mayoría del tráfico internacional (United, American y Delta).
10. A partir de 1995, Estados Unidos relanzó su política sobre el transporte aéreo internacional, bajo la dirección de su Secretario de Transporte señor Federico Peña.
Dicha propuesta se basa en el hecho de que la nueva política brinda a los consumidores y las aerolíneas mejores opciones de servicio, con costos que reflejan operaciones económicamente eficientes y que trabajen mejor: i) Para ampliar el mercado de la aviación internacional; ii) Para aumentar las oportunidades de las aerolíneas con el fin de que puedan expandir sus operaciones; iii) Para incrementar la productividad y las oportunidades de empleo de alta calidad dentro de la industria de la aviación; iv) Consignar las necesidades de transporte aéreo y defensa nacional; y v) Para promover exportaciones aeroespaciales y generar crecimiento económico general.[17]
Desde entonces Estados Unidos ha desarrollado una agresiva campaña para la suscripción de convenios bilaterales con diversos Estados con la finalidad de liberalizar el transporte aéreo. Si bien en 1992 ya había suscrito el primer convenio de cielos abiertos con el Reino de los Países Bajos, el año 1995 fue un año muy productivo para los negociadores de los Estados Unidos, que alcanzaron veinte nuevos acuerdos sobre aviación, es decir, más del doble del total alcanzado en entre 1990 y 1995.[18]
La fórmula propuesta por Estados Unidos a inicios de 1990, era muy sencilla: si un país convenía con su política de cielos abiertos, podía efectuar alianzas con las aerolíneas norteamericanas, y se aprobaban convenios de código compartido con una posible inmunidad antimonopolios. La fórmula resultó y los acuerdos de cielos abiertos se convirtieron en el principal objetivo de la política aérea de los Estados Unidos.
Así en 1995 suscribió acuerdos liberales o de cielos abiertos con los siguientes Estados: Canadá, Ucrania, Suiza, Suecia, Perú, Noruega, Luxemburgo, Islandia, Finlandia, Dinamarca, Bélgica, Austria, Reino Unido, Brasil, Hong Kong, Filipinas, Macao, India, República Checa y China.
En agosto de 2001 Estados Unidos había suscrito más de 50 acuerdos bilaterales de cielos abiertos y además un convenio de cielos abiertos con cuatro socios en APEC.
Sin embargo, dada la contraposición existente entre la política de Cielos Abiertos y la de Libertad Regulada, con intervención del Estado, como ente protector del interés nacional, existen gobiernos que se niegan a suscribir la política propuesta por Estados Unidos como Japón, Ecuador y Venezuela.
En síntesis, la aeropolítica mundial se ha desarrollado a la par de dos procesos de liberalización: el norteamericano, que ha se venido imponiendo en virtud a la gran capacidad de su tráfico aéreo; y el europeo, que se ha desarrollado en virtud del concepto de integración europeo.
Han marcado el desarrollo de la liberalización la notable suscripción de convenios bilaterales de corte liberal, promovidos por Estados Unidos. Sin embargo, también existen convenios multilaterales que han desarrollado un liberalismo aeronáutico de importancia, como el de la Comunidad Andina de Naciones, APEC, entre otros.
En ese esa coyuntura, desarrollada prácticamente en la década de los noventa también cambian las reglas sobre la administración de la infraestructura, en especial en Latinoamérica.
Sin embargo, el entorno liberal que ha mejorado la competencia, ha beneficiado a los consumidores, no ha dejado la misma sensación en las aerolíneas y en los operadores aeroportuarios.
Ello en razón de que en el transporte aéreo la competencia no es perfecta.
En efecto, si bien somos testigos de que se ha liberalizado el entorno regulatorio del sector, es decir, se han desregulado el otorgamiento de derechos de tráfico, la fijación de tarifas y otras barreras de entrada, en general, no ha sucedido lo mismo respecto del carácter monopólico de los mercados de insumos que son básicos para el funcionamiento del sector aeronáutico.
Como ejemplos notables se puede señalar el caso de la adquisición de insumos, en el cual se puede afirmar que las aerolíneas enfrentan verdaderos carteles.
Abundando, en la actualidad sólo existen dos grandes fabricantes de aeronaves (Boeing y Airbus), sólo tres o cuatro empresas de leasing de aeronaves, cuatro grandes abastecedores de combustible, y más aún, el sector no puede funcionar en forma eficiente sin los monopolios naturales que resultan ser los servicios aeroportuarios y sistemas de ayuda a la aeronavegación.
Precisamente este último rubro, radica el debate entre la necesaria integración que debe existir entre los servicios aeroportuarios y el transporte aéreo
II. La infraestructura aeronáutica [arriba]
1. La actividad aeronáutica que normalmente se desenvuelve en el espacio aéreo, requiere de una organización terrestre puesta a su servicio que se denomina infraestructura.
Ello en razón de que la navegación aérea se encuentra condicionada por dos factores básicos para su desenvolvimiento: la aeronave y el lugar donde ésta aterriza.
La infraestructura es básicamente el conjunto de instalaciones y servicios ubicados en la superficie terrestre que hacen posible la navegación aérea en razonables condiciones de seguridad, regularidad y eficiencia.
Es un mecanismo sumamente complejo en razón de que no se integra con objetos de una única especie, sino que comprende diversos tipos de instalaciones y servicios.
Dichos servicios e instalaciones comprenden:
a) Aeródromos y campos o espejos de agua, convenientes para el desarrollo de las actividades aéreas.
b) Instalaciones y equipos de abastecimiento.
c) Pistas, hangares y talleres.
d) Instalaciones y equipos de iluminación, señalización y balizamientos.
e) Instalaciones y equipos mecánicos, sanitarios y eléctricos.
f) Instalaciones y equipos de radiocomunicación.
g) Instalaciones y equipos meteorológicos.
h) Estaciones terminales y comodidades para pasajeros, así como estacionamientos.
i) Zonas urbanizadas destinadas a la aviación civil y/o militar, incluyendo edificios e instalaciones.
Los elementos enunciados constituyen un instrumento auxiliar vital para la circulación aérea.
En efecto, de su organización, eficiencia y eficacia depende el funcionamiento y seguridad de la aviación civil.
En la actualidad la infraestructura requiere de una organización, constituyendo un sistema complejo, que exige del personal que la dirije profesionalidad, especialización, experiencia en el manejo de la técnica comercial y conocimiento pleno de la prestación de servicios aéreos.
2. La mayoría de la doctrina señala en forma similar que la infraestructura aeroportuaria es el conjunto de instalaciones en tierra que sirva a la actividad aeronáutica a fin de otorgar seguridad al despegue y aterrizaje de las aeronaves.
Videla Escalada considera como infraestructura al conjunto de instalaciones establecidas en la superficie para servicios de las operaciones de las aeronaves.[19]
Rodríguez Jurado entiende por infraestructura el conjunto de instalaciones y servicios que desde superficie sirven las necesidades de la actividad aeronáutica, posibilitando la partida y la llegada de aeronaves; controlando y aumentando la seguridad en los vuelos.[20] En efecto, citado por el jurista argentino Juan Lena Paz, Rodríguez Jurado dice: “es pues, el de infraestructura, un concepto complejo y genérico que no se refiere a una sola cosa u objeto, sino a un conjunto de ellas, que no constituyen en sí el factor primordial o principal de la actividad aeronáutica, sino un medio auxiliar, aunque prácticamente insustituible en la aviación moderna”.
De igual modo, Bauzá[21] la define como el conjunto de instalaciones y servicios que desde la superficie se encuentran establecidos con la finalidad de coadyuvar a la seguridad de las operaciones aeronáuticas.
Como se puede apreciar, todas estas definiciones presentan indudable analogía, incidiendo en que se trata de actividades que se ejecutan a favor de la navegación aérea.
El Convenio de Chicago trata de la infraestructura en su Capítulo XV, titulado Aeropuertos y otras instalaciones y servicios para la navegación aérea.
3. Como indicamos en líneas precedentes, el jurista español Luis Tapia Salinas[22] define en forma amplia el concepto de infraestructura y nos informa acertadamente que la misma presenta unos caracteres especiales, que se pueden resumir de la siguiente forma:
a) Complejidad.- La infraestructura comprende no solamente los servicios fijos e instalaciones permanentes sino una serie de actividades que pueden variar según el régimen de aeronavegación al que prestan servicio, en el sentido de si se trata de tráfico internacional, nacional, diurno, nocturno, con visibilidad, sin visibilidad, etc. presentando cada uno sus especialidades concretas.
b) Accesoriedad.- Las instalaciones de infraestructura en sí mismas no tienen otro fin que el de ayudar al ejercicio de la aeronavegación, en razón de que sin ella no tienen razón de ser en lo que respecta a su situación, instalación y funcionamiento.
c) Especialidad.- Su especialidad radica en el hecho de que la infraestructura consta de instalaciones y servicios creados única y exclusivamente para ayudar a la aeronavegación.
d) Régimen jurídico especial.- Aunque no necesariamente la infraestructura está a cargo o debe ser atendida por el Estado, en especial a partir de las privatizaciones efectuadas en los últimos años, estos servicios e instalaciones tienen un régimen jurídico especial.
En el caso de la aviación civil internacional constituye un régimen con una obligatoriedad derivada de reglas determinadas y por ello el Convenio de Chicago nos indica que Estado contratante se compromete en la medida en que lo juzgue factible, a proveer en su territorio: aeropuertos, servicios de radio, servicios meteorológicos y otras instalaciones y servicios para la navegación aérea a fin de facilitar la navegación aérea internacional, de acuerdo con las normas y métodos recomendados o establecidos oportunamente en aplicación del Convenio.
4. Si bien cada Estado está facultado para establecer en su territorio la infraestructura que considere conveniente, no es menos cierto que este aspecto se encuentra estrechamente vinculado con la internacionalidad, característica esencial de la actividad aeronáutica.
En efecto, tiene notable importancia que un determinado país organice internamente su infraestructura de la mejor manera posible. Sin embargo, también tiene importancia la coordinación de estos servicios, e instalaciones a nivel internacional en orden a la obtención del desarrollo de las grandes líneas troncales del transporte aéreo internacional, cuyos servicios resultan ser una de las causales más importantes para afianzar el progreso de la aeronavegación.
Cabe destacar que en el Convenio de Chicago se adoptaron las medidas tendientes a establecer una uniformidad de los sistemas de infraestructura aeronáutica, previendo dentro del propio texto la posibilidad de que si un Estado no se encuentra en condiciones de mantener la infraestructura aeronáutica, capacitada para garantizar el perfecto funcionamiento de los servicios internacionales, el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional puede asumir las erogaciones que dicho acondicionamiento ocasione, quedando siempre la posibilidad del Estado de recuperarla efectuando el pago de la inversión efectuada.
En efecto, el Convenio tuvo como fundamento asegurar el funcionamiento de los servicios internacionales, en razón de que el interés de la comunidad internacional no estaría adecuadamente provisionado y satisfecho, sino se lograba asegurar en la superficie terrestre una red que haga factible la realización de los vuelos más frecuentes, así como también la comunicación permanente entre todos los puntos del planeta.
Por ello en el caso de la aviación civil internacional el Convenio de Chicago constituye un régimen con una obligatoriedad derivada de reglas determinadas que se plasman en normas y recomendaciones, destinadas al desarrollo de la aviación civil.
5. Los criterios básicos establecidos por la OACI en el ámbito de los servicios aeroportuarios y consecuentemente de los derechos aeroportuarios (y de las instalaciones y servicios de navegación aérea en ruta) figuran en el art. 15 del Convenio.
En efecto, en forma concordante con lo señalado en el punto 4 del presente, la primera parte del art. 15 del convenio establece el principio de igualdad en la utilización de aeropuertos.
De acuerdo a la norma en mención todo aeropuerto de un Estado contratante que esté abierto a sus aeronaves nacionales para fines de uso público estará igualmente abierto, en condiciones uniformes y a reserva de lo previsto en el art. 68, a las aeronaves de todos los demás Estados contratantes.
Cabe destacar que el art. 68 acotado dispone que cada Estado contratante puede, de acuerdo a lo establecido en el convenio, designar la ruta que deberá seguir en su territorio cualquier servicio aéreo internacional, así como los aeropuertos que podrá utilizar.
En resumen, el art. 15 establece los tres principios básicos en la esfera de los derechos aeroportuarios:
a) La aplicación de condiciones uniformes a la utilización de los aeropuertos y de las instalaciones y servicios de navegación aérea de determinado Estado contratante, por parte de los demás Estados contratantes.
b) Los derechos impuestos por un Estado contratante para la utilización de dichos aeropuertos o instalaciones y servicios de navegación aérea no serán más elevados, por lo que respecta a las aeronaves de otros Estados contratantes, que los derechos que pagarían sus aeronaves nacionales dedicadas a servicios internacionales similares.
c) Ningún Estado contratante puede imponer gravamen alguno exclusivamente por el derecho de tránsito de sobrevuelo, de entrada o de salida de sus territorio de cualquier aeronave de un Estado contratante o de las personas que se encuentren a bordo.
Si bien los dos primeros principios no parecen haber dado lugar a malentendidos, el tercero se ha interpretado en algunos casos en el sentido de que no deben imponerse derechos cuando se llevan a cabo en el Estado operaciones de entrada, salida o sobrevuelo. No obstante, ese no es el propósito de dicho principio, dado que todos los Estados están en su pleno derecho de recuperar los costos en que hayan incurrido por los servicios que proporcionan a los explotadores de las aeronaves mediante la imposición de derechos. La esencia de este principio consiste en que un Estado no debería imponer derechos exclusivamente por la concesión de autorización para la entrada, la salida o el sobrevuelo de su territorio.[23]
6. El concepto de infraestructura y en especial el de aeropuerto, está vinculado a las facilidades para la aeronavegación y la aplicación de sistemas uniformes.
Así, el art. 28 del convenio dice que cada Estado contratante se compromete, en la medida que los considere factible, a:
a) Proveer en su territorio aeropuertos, servicios de radio, servicios meteorológicos y otras instalaciones y servicios para la navegación aérea a fin de facilitar la navegación aérea internacional, de acuerdo con las normas y métodos recomendados o establecidos oportunamente en aplicación del convenio.
b) Adoptar y aplicar los sistemas normalizados apropiados sobre procedimientos de comunicaciones, códigos, balizamiento, señales, iluminación, y demás métodos y reglas de operación que se recomienden o establezcan oportunamente en aplicación del convenio.
c) Colaborar en las medidas internacionales tomadas para asegurar la publicación de mapas y cartas aeronáuticas, de conformidad con las normas que se recomienden o establezcan oportunamente, en aplicación del convenio.
En síntesis, esta norma señala el compromiso de los Estados de establecer, en cuanto le sea posible, instalaciones, servicios y sistemas uniformes para la navegación aérea.
El artículo en mención ha sido la base del desarrollo de los aspectos técnicos de la infraestructura que se ha plasmado en los diversos anexos que regulan este mecanismo tan importante para el transporte aéreo.
1. Para que un sistema de transporte aéreo funcione eficiente y adecuadamente debe contar con terminales aeroportuarios, en los cuales se facilite el flujo de personas, equipajes, mercancías y correo, así como el libre y seguro movimiento de las aeronaves durante todos los días del año, sin excepción.
El primer dato a considerar es la naturaleza de infraestructura de transporte y comunicaciones al servicio de la comunidad que tiene un aeropuerto.
De igual modo, debemos tener presente que un aeropuerto es un gran centro comercial, donde se ofrecen bienes y servicios, los cuales deben facilitar el turismo, la importación y la exportación de bienes de diferente naturaleza.
El aeropuerto es un lugar donde confluyen diversos medios y modos de transporte, tanto en su aspecto más simplista como lugar de inicio y de consumación de un determinado y concreto contrato de transporte de personas o cosas, como en su aspecto más complicado por tratarse de la concurrencia de diversos medios de transporte. Es en este aspecto, donde conviene matizar y definir los conceptos de transporte sucesivo, combinado, multimodal y complementario, tal como lo hace el jurista español Enrique Mapelli.[24]
La importancia del aeropuerto es esencial en lo que se refiere a la determinación de la responsabilidad, en razón de que como se ha señalado, es el lugar en que salvo pacto en contrario, se determinan en su función las consecuencias jurídicas de la relación contractual del transporte.
Asimismo, debe ofrecer un enlace con otras modalidades o formas de transporte de superficie como el transporte terrestre de carga o el transporte multimodal. A ello se suma la existencia de una adecuada cobertura de servicios de control y ayuda a la navegación aérea, así como sistemas funcionales de asistencia a la aproximación y aterrizaje de las aeronaves a fin de prestar un servicio confiable, en cualquier condición meteorológica.
En otras palabras, el transporte aéreo requiere de la infraestructura aeroportuaria que son todos aquellos elementos y actividades que se encuentran en la superficie terrestre y que constituyen un medio indispensable para el ejercicio de la actividad aeronáutica.
Precisamente el dato a considerar es la naturaleza de infraestructura de comunicación al servicio de una comunidad que tiene un aeropuerto.[25]
Como señalamos en líneas precedentes, el concepto de infraestructura varía. Así Tapia Salinas hace referencia a Videla Escalada, Ambrosini, Rodríguez Jurado y a Bauzá, concluyendo que se pueden admitir cualquiera de las definiciones esbozadas por los referidos juristas.[26]
En términos generales se puede definir al aeropuerto como el lugar de llegada (aterrizaje), salida (despegue) y estacionamiento de las aeronaves, y parte principal de la infraestructura aeronáutica, que además alberga su control, ayuda y seguimiento en vuelo, así como su asistencia en tierra.
2. Desde la perspectiva de su naturaleza jurídica el aeropuerto es ante todo un bien inmueble, que puede ser propiedad de personas físicas o jurídicas privadas, que lo usan para fines privados, o de dominio y uso público.[27]
Las definiciones legales están contenidas en primer término en el art. 24 de la Convención de París de 1919 o Convenio Internacional de Navegación Aérea de París, que le otorgaba el carácter de bien inmueble de dominio y uso público nacional e internacional; estableciéndose la apertura al tráfico nacional e internacional en las mismas condiciones para todos los Estados.
3. Las normas internacionales sobre aeródromos, se encuentran en el Anexo 14 del Convenio de Chicago, y en él se establecen con detalle las condiciones mínimas que han de cumplir los aeródromos, atendiendo a los principios de seguridad en la aeronavegación. Su contenido está distribuido en capítulos que tratan sobre: Generalidades, Datos sobre los aeródromos, Características físicas, Restricciones y eliminación de obstáculos, Ayudas visuales para la navegación. Ayudas visuales para indicar obstáculos, Ayudas visuales para indicar zonas de uso restringido, Equipos, Instalaciones y Servicios.
De acuerdo a lo señalado por Tapia Salinas, por el carácter técnico de los Anexos del Convenio, no se define el aeropuerto sino tan sólo el aeródromo, considerándose como tal: aquellas áreas definidas de tierra o de agua destinadas total o parcialmente a la llegada, salida y movimiento en superficie de las aeronaves, incluyendo todas sus edificaciones, instalaciones y equipos.
Si bien la diferencia entre aeródromo y aeropuerto estriba en que en el primero se admite la existencia de edificaciones, instalaciones y equipos, para la salida, llegada y movimiento de aeronaves, el segundo cuenta con otros servicios destinados a la facilitación del transporte de personas o mercancías, que es lo que realmente interesa al transporte aéreo.
4. El art. 68 del Convenio de Chicago referido a aeródromos, también regula el concepto y los principios que rigen los aeropuertos, facultando a los Estados a reglamentar su uso, estableciendo rutas y aeropuertos. En dicho instrumento se fijan las condiciones mínimas que deben cumplir los aeródromos, atendiendo a los principios de seguridad en la navegación aérea.
Si bien el artículo en mención no define el concepto de aeropuerto, el Anexo 9 dedicado a la Facilitación aeronáutica, define el aeropuerto internacional como todo aeropuerto designado por un estado contratante en cuyo territorio está situado, como puerto de entrada o salida para el tráfico aéreo internacional donde se llevan a cabo los trámites de aduanas, migraciones, sanidad pública, reglamentación veterinaria y fitosanitaria y procedimientos similares.
Este aeropuerto también fue conocido como aeropuerto aduanero por la Convención de París de 1919. Con esta denominación ha sido también definido en el art. 10 del Convenio de Chicago.
En efecto, la norma en mención dispone que es el lugar obligado para el aterrizaje de una aeronave perteneciente a un Estado que penetre en territorio de otro Estado y con la finalidad de ser sometida a inspección de aduanas y otras formalidades. Asimismo, la salida de tales aeronaves, deben salir de igual manera desde aeropuertos aduaneros, cuyas situación y características serán publicadas por los Estados y transmitidos a la OACI, a fin de que sean comunicados a todos los demás Estados contratantes.
5. De igual modo, la Ley de Aeronáutica peruana define al aeropuerto como el aeródromo de uso público que cuenta con edificaciones, instalaciones, equipos y servicios destinados de forma habitual a la llegada, salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie. Las áreas que lo conforman son intangibles, inalienables e imprescriptibles y las áreas circundantes son zonas de dominio restringido.
Son aeropuertos internacionales aquellos aeródromos públicos destinados al ingreso o salida del país de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios.[28]
La complejidad de servicios que brindan los aeropuertos con un régimen jurídico especial regulado internacionalmente tiene como consecuencia que en concordancia con dichas normas la IATA y la OACI clasifiquen los aeropuertos de acuerdo a términos y condiciones de estándares similares a nivel internacional.
Siguiendo los conceptos y diferenciación que efectúa el Dr. Tapia Salinas es preciso distinguir entre aeródromo y aeropuerto. En efecto, de una manera amplia se entiende que el primero comprende sólo el terreno, destinado al aterrizaje y despegue de las aeronaves. El segundo, contiene además del aeródromo las instalaciones adecuadas para la prestación de los distintos servicios que la navegación aérea requieren[29] (control, ayuda y seguimiento en vuelo, asistencia en tierra, aduanas, mantenimiento, etc.).
El concepto de aeropuerto implica una complejidad de servicios con un régimen jurídico especial regulado internacionalmente. Haciendo un compendio de la doctrina, Palacín define de manera amplia el concepto de aeropuerto, señalando tanto las características jurídicas como las fácticas.[30]
6. Desde el punto de vista material el aeropuerto es sobre todo un conjunto de pistas, edificios e instrumental, cuyo diseño y dimensiones impone la tecnología aeronáutica y que es operado por personal especializado al servicio de esa función de intercambio intermodal superficie – aire – superficie.[31]
Este aspecto tecnológico inherente a su naturaleza determina la existencia de las siguientes características:
a) Singularidad: Esta característica excluye la concurrencia de otros aeropuertos que ofrezcan idéntico servicio a los mismos beneficiarios.[32]
En efecto, en el territorio de influencia de un determinado aeropuerto sólo pueden coexistir aeródromos complementarios, auxiliares o alternos (atendiendo a rutas o públicos distintos), porque las dimensiones del espacio aéreo a su servicio y las servidumbres de paso o de urbanización que lleva aparejadas invocan directamente al ordenamiento global del territorio.
b) Irreversibilidad: Un aeropuerto por su inversión, tecnificación y especialización no admite usos alternativos, ya que ello tendría como consecuencia el derroche de recursos lo que resulta inaceptable desde el punto de vista económico y social. El aeropuerto es el interfaz tierra – aire y no cabe su reconversión funcional.
c) Pervivencia: El aeropuerto siempre tiene vocación de permanencia.[33]
Ello no quiere decir que tenga una característica de eternidad, pues como en el caso de otras infraestructuras es factible su traslado o su sustitución. Sin embargo, su tecnificación e influencia urbanística sobre el entorno hacen complicado y gravoso su desplazamiento o abandono.
Adicionalmente a ello al formar parte de la base insustituible de la política de transporte y comunicaciones de una sociedad no tiene reemplazo provisional. La decisión de traslado colisiona con dos barreras de difícil acceso como son la creación de la entidad sustituta y el costo de oportunidad de su reconversión o abandono.
d) Interés Estratégico: El aeropuerto es una infraestructura especialmente sensible a los intereses estratégicos de una comunidad. Esta característica tiene especial relevancia desde la perspectiva económica, en razón de que no contar con una conexión aérea es una gran desventaja para una comunidad en la actualidad que depende de la economía globalizada.
El interés estratégico de un aeropuerto guarda estrecha relación con su ubicación geográfica.
7. La característica más importante de un aeropuerto resulta ser su ubicación geográfica con relación a los mercados con los cuales guarda relación comercial, lo que determina su carácter estratégico.[34]
Como se señaló en líneas anteriores, ello sirve para definir lo que puede ser un hub para las aerolíneas. Por ejemplo, ciudad de Panamá se encuentra en el centro de Latinoamérica y constituye un punto estratégico de operación internacional. En igual sentido, se debe considerar el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima cuya ubicación geográfica en el centro de América y del Pacífico Sur resulta una característica básica que le debe otorgar ventajas comparativas con relación a otros aeropuertos y mejorar su posición competitiva en el mercado internacional.
Los servicios que prestan en la actualidad los aeropuertos son múltiples y sólo están limitados por las normas de seguridad para la circulación aérea, pudiendo prestar toda clase de servicios comerciales sin más limitación que el orden público.[35] Ello determina que en la actualidad los principales aeropuertos del mundo constituyan en la realidad ciudades con todos los servicios que pueden requerir los usuarios.
8. Otra característica actual de los aeropuertos, en especial los de los países más desarrollados, es el congestionamiento que dificulta el transporte aéreo. En efecto, el incremento de los vuelos y de la capacidad de las aeronaves son dos factores que han afectado la capacidad de crecimiento de los aeropuertos y este fenómeno ha ocasionado que los países involucrados se obliguen a construir nueva infraestructura.
Ello es consecuencia del crecimiento sostenido del transporte aéreo que ha perturbado la fluidez y eficiencia de los aeropuertos desde la década de los ochenta. La OACI ha considerado el problema teniendo en cuenta la congestión del espacio aéreo en Europa y Norteamérica y la posibilidad que se extienda el problema en otras regiones.[36]
Precisamente en su Informe de 1992 sobre las perspectivas del transporte aéreo para el año 2001, la OACI dedicó un Capítulo a la problemática de la congestión de los aeropuertos y del espacio aéreo concluyendo que se requería mayor inversión, mejorar la utilización de sistemas mecanizados y la racionalización de los sistemas de facilitación.[37]
Asimismo, consideró que la mejora tecnológica de muchos medios de transporte produciría un cambio en el transporte aéreo y ello ayudaría en alguna medida a mediatizar el problema.[38] Sin embargo, el desarrollo de otros medios de transporte en la actualidad no ha sido la solución que planteó la OACI y la situación prácticamente se mantiene igual. Como se indica en un informe elaborado por un grupo de expertos para la Comisión de la Comunidad Europea en 1991 (Group Transport 2000 Plus, 1991) los países europeos y la propia Comunidad han fallado en la previsión del desarrollo que se produciría en las distintas modalidades de transporte y por ello se está sufriendo las consecuencias de no haber dispuesto una política de transportes adecuada.[39]
La solución al problema debe darse desde la industria en coordinación con los organismos aeroportuarios porque los principales afectados son las usuarias del servicio – las mismas aerolíneas y consecuentemente, sus pasajeros, que se ven perjudicados en su tiempo y especialmente en su seguridad.
Las principales aerolíneas del mundo participan en conferencias bienales sobre intervalos horarios para la utilización de aeropuertos, bajo los auspicios de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional – IATA con el objeto de conciliar los intereses de los vuelos programados de las compañías en los aeropuertos sometidos al control de intervalos horarios en todo el mundo.[40]
La problemática de la congestión en Europa y Estados Unidos ha sido corregida o solucionada en parte por disposiciones reglamentarias que asignan intervalos horarios. Por ejemplo, el régimen norteamericano es el Reglamento de Aeropuertos de Elevada Densidad, mediante el cual se asigna intervalos horarios y se aplica sólo en cuatro aeropuertos “super congestionados”, como son Kennedy, La Guardia, O´Hare y National.
En abril de 2000 se efectuaron modificaciones legislativas que eliminan paulatinamente el reglamento en tres de los cuatro aeropuertos señalados, habiéndose dejado de aplicar en O´Hare en el año 2002 y manteniéndose en La Guardia y Kennedy hasta el 1 de enero de 2007.
En Europa la reglamentación es similar, existiendo una asignación de despegues y aterrizajes muy compleja, relacionada con operaciones nocturnas, ruido y medio ambiente.
9. En Latinoamérica el aeropuerto más importante resulta ser el de Ciudad de México que en el año 2003 reportó la atención a 21.7 millones de pasajeros y registró 311,182 operaciones aéreas (despegues y aterrizajes), con un promedio de atención de 59,232 pasajeros por día.[41]
Sin embargo, comparativamente con otros aeropuertos del mundo su tráfico es simplemente pequeño. Por ejemplo, el aeropuerto de Los Ángeles en los Estados Unidos que en 1958 recibió el primer jet comercial (un Boeing B 707), en 1990 recibía 16 millones de pasajeros por año, con 1000 aterrizajes diarios e igual número de despegues y la atención de 700,000 aeronaves por año.[42]
Al momento de hacer la estadística (1990), la ciudad de Los Ángeles no superaba los 4 millones de habitantes, siendo una ciudad de menor tamaño, en relación con las principales capitales de Latinoamérica, cuyos aeropuertos reciben menos tráfico.
Otro ejemplo de la importancia de los aeropuertos como eje de desarrollo lo constituye el aeropuerto de Frankfurt que es uno de los mayores terminales de Europa, con 48.5 millones de pasajeros reportados en el año 2002. Cuenta con tres pistas (la tercera sólo para despegues).
Con más de 1.5 toneladas métricas al año es hoy el más importante aeropuerto de carga en Europa. El número de movimientos anuales (aterrizajes más despegues) en 2002 fue de 458,359 al año, una media de 1,255 por día o 52 por hora, 24 horas por día. Si tenemos en consideración que el aeropuerto no registra movimiento en horario de madrugada, llegamos a casi dos operaciones por minuto durante el día.[43]
De acuerdos a datos del Consejo Internacional de Aeropuertos o ACI (por sus siglas en inglés) los cinco aeropuertos con más tráfico en el año 2003 fueron los siguientes: Atlanta con 79’086,792 pasajeros; Chicago con 69’354,154 pasajeros; Londres con 63’468,620 pasajeros; Tokio con 63’172,925 y Los Ángeles con 54’969,053 pasajeros.[44]
Dicha estadística también permite comprobar el notable crecimiento que ha tenido el aeropuerto de Los Ángeles en los últimos 14 años.
Si efectuamos la comparación de esos terminales con el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima, las cifras demuestran la brecha que existe entre los aeropuertos con desarrollo de tráfico y uno que pese a su excelente posición estratégica no ha podido captar tráfico en volúmenes significativos.
En efecto, durante el año 2002 el aeropuerto de Lima tuvo 70,325 movimientos de aeronaves, recibió 4’309,228 pasajeros y transportó 136,694 toneladas métricas de carga, atendiendo a 22 aerolíneas (13 internacionales y 9 nacionales).[45]
10. En concordancia con lo señalado en líneas precedentes, el art. 28 del Convenio de Chicago establece que es responsabilidad de cada Estado proporcionar en su territorio las instalaciones aeroportuarias y los servicios de navegación aérea apropiados a fin de facilitar la aviación internacional.
Independientemente de su modalidad de gestión los aeropuertos están ubicados en inmuebles de dominio y uso públicos.
La gestión aeroportuaria se encuentra prácticamente en manos del Estado o de entes dependientes de él. Parada clasifica las formas de gestión en: i) Aeropuertos bajo pleno control administrativo (estatal), como Canadá que tiene 130 aeropuertos sometidos a este tipo de control; ii) Gestión mediante entes públicos dotados de personalidad jurídica distinta del Estado (creados por iniciativa estatal y con presupuesto del mismo origen), como el caso de la Corporación Peruana de Aviación Comercial – CORPAC en el Perú, antes del proceso de privatización o del ASA en México; iii) Gestión bajo régimen de concesión, como el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima, cedido en concesión por CORPAC en el 2001; iv) Aeropuertos creados por colectividades o instituciones distintas mediante la suscripción de un convenio, como sucede en Francia con la agrupación de empresas denominada UCCEGA; y, v) Aeropuertos con poco tráfico regional y de interés particular, a los cuales el Estado les cede la operación, tal como sucede con los yacimientos mineros o petroleros, entre los cuales se puede mencionar el aeródromo de Nuevo Mundo que se abrió al tráfico para la explotación del gas de Camisea, en el Perú.[46]
En sentido similar opinó el Director de IATA Julián de la Cámara. En efecto, muchos Estados se han desligado directamente de sus obligaciones (de proporcionar instalaciones aeroportuarias y servicios de navegación aérea apropiados, la nota es mía) a través de organizaciones especializadas dentro del servicio civil (autoridades de aviación o similares). Esta situación se ha modificado aún más con el establecimiento de entidades aeroportuarias y de sistema de tráfico aéreo autónomas, que bajo concesión o licencia proporcionan los servicios correspondientes. En la mayoría de los casos estas entidades autónomas son de propiedad del Estado o corporaciones sin ánimo de lucro, son manejadas sobre bases comerciales de autofinanciación y están generando beneficios.[47]
IV. La privatización de aeropuertos [arriba]
1. En la actualidad, y desde hace aproximadamente dos décadas, el aspecto más importante relacionado con la cesión de la concesión o de la administración de los aeropuertos resulta ser su privatización, como consecuencia de las políticas liberalizadoras de la economía mundial.
La figura jurídica bajo la cual un Estado decide transferir la operación y gestión de uno o más aeropuertos debe observarse dentro del marco de una política aerocomercial general y amplia, de forma tal que exista coherencia con todos los aspectos de la actividad o industria (el transporte aéreo propiamente dicho, la infraestructura, los servicios de asistencia en tierra, los servicios de ayuda a la navegación aérea, etc).
Si bien en el caso de aeropuertos el término privatización ha sido criticado, porque lo que sucede en la práctica es que el Estado no se desprende o transfiere la propiedad, otorgándose una concesión a empresas particulares para su uso a largo plazo, privatizándose sólo la administración,[48] se usa el concepto de privatización pues el mismo ha terminado imponiéndose a pesar de su impropiedad técnica.
2. La actividad aérea está integrada por sectores de negocios, para este efecto, negocios aéreos.
Así en el sector del negocio aéreo el producto eje es el servicio aeronáutico, ya sea de transporte o de trabajo aéreo.[49]
Relacionado con ello y siguiendo la lógica del jurista español Juan Manuel Pérez Corral, existen otros negocios aéreos como son la industria aeronáutica que fabrica la “herramienta” física para prestar el servicio, que es la aeronave; las entidades encargadas de prestar los servicios en sí, que por su variedad tienen múltiples categorías de empresas (aerolíneas u otras compañías); y los clientes o usuarios, que pueden ser personas naturales o jurídicas.[50]
Sin embargo, las particularidades tecnológicas de las aeronaves y sus desplazamientos en el medio aéreo hacen imprescindible la concurrencia de un cuarto tipo de agente: las infraestructuras interfaz entre los usuarios (pasajeros, exportadores, importadores, por definición basados en tierra) y la aeronave operada por el prestatario del servicio.[51]
La evolución diferenciada de cada uno de estos grupos de agentes del “negocio aéreo” permite hablar de sub sectores económicos, conforme se señaló en líneas precedentes.
Por asemejarse en su estructura y desenvolvimiento a muchos otros sectores económicos, la industria aeronáutica y las empresas aéreas (en especial las transportistas) han sido fácilmente identificadas y delimitadas como subsectores mercantiles.
Históricamente el transporte aéreo como la infraestructura estuvieron en manos del Estado en razón de que existían razones de soberanía y seguridad y de estrategia política.[52]
Adicionalmente a ello, los costos de fabricación de las aeronaves y el elevadísimo monto de la inversión en la infraestructura aeroportuaria o de navegación aérea, constituían barreras de entrada altas para el acceso de la inversión privada en dichos subsectores económicos.
En los inicios del transporte aerocomercial, los condicionantes de inseguridad en el vuelo, insuficiente demanda del transporte aéreo (se debe recordar que sólo una élite podía viajar en avión), así como la poca rentabilidad impedían el aporte privado en la aviación civil.
Por ello la paulatina presencia de capital privado en los distintos subsectores explica la evolución de las perspectivas de rentabilidad.
En relación con ello han sido los cambios tecnológicos los que han permitido la irrupción del capital privado y básicamente la iniciativa privada.
En efecto, la innovación tecnológica ha sido el factor de cambio en el transporte aéreo: i) En el subsector de fabricación de aeronaves; ii) En el subsector de los prestatarios de servicios aeronáuticos. Así, el transporte aéreo se alimentó por fabricantes privados de aeronaves, las aerolíneas dejaron de tener participación estatal, los servicios se prestaban no sólo a los gobiernos sino también a particulares.
Uno de los factores que indujo los procesos de privatización fue el convencimiento por parte de los gobiernos de que por sí solos no disponían de presupuesto para atender los crecientes requerimientos de infraestructura aeroportuaria y servicios de navegación aérea. Otro de los factores en favor del proceso fue la convicción que se generó especialmente en las sociedades de la región, sobre la necesidad de encarar una reforma profunda del sistema económico, tendiente a reducir el gasto público y concentrar las acciones del Estado en las funciones que le eran inherentes a una sociedad moderna (educación, salud, seguridad ciudadana, etc.).
3. Los requisitos para la privatización de la infraestructura aeroportuaria y de la navegación aérea son muy similares, o mejor dicho, guardan estrecha relación con los requerimientos de capital privado en las empresas de transporte aéreo.
i) Así la inversión privada se da en la medida que vislumbra una razonable rentabilidad en su gestión.[53]
ii) De igual modo, la innovación tecnológica también ha permitido la desregulación en el ámbito de la infraestructura.
El hecho tecnológico que permite que la privatización sea planteable (con independencia de si es deseable, positiva o ideológicamente debatible) es la planificación y gestión de una política de transporte coherente para un territorio, la cual ha devenido en actualmente imprescindible.[54]
iii) La intermodalidad de los servicios de transporte ha convertido a los aeropuertos en los centros de recepción y generación de tráfico.
En efecto, sin vocación intermodal, el aeropuerto se limita ser un servidor pasivo de su comunidad, sujeto a la iniciativa de los flujos de tráfico que diseñen los operadores aéreos.[55]
La coordinación entre los distintos medios de transporte (marítimo – fluvial, terrestre o ferroviario) convierten al aeropuerto en el mecanismo principal receptor y generador de tráfico comercial. Por ello se puede afirmar que es un polo de desarrollo que irradia los beneficios de la economía a la región de la cual forma parte integrante.
La retroalimentación mutua entre los diversos medios, que facilita la intemodalidad es lo que permite a los aeropuertos decidir sobre su destino, elemento crítico para que su dirección pueda ser empresarial y atraer inversionistas. No es suficiente una expectativa de rentabilidad: es necesario asegurar expectativas de estabilidad e independencia en la gestión para atraer al capital privado.
iv) Los factores que han generado la demanda de intermodalidad son variados:[56]
iv.1. La mayor conciencia de protección del medio ambiente que provoca cualquier infraestructura.
iv.2. La progresiva escasez de territorio libre de urbanización exige la racionalización de su uso.
iv.3. La notable mejora en las comunicaciones lograda en los últimos lustros, vinculada al desarrollo de la informática, fenómeno en la que el transporte aéreo ha sido el protagonista por excelencia, lo que ha convertido en poco relevantes los costos de transporte en la cadena final de distribución de muchos productos.
iv.4. La especialización de los medios de transporte en función a las distancias y los tipos de productos: transporte de pasajeros, carga (transporte de perecibles, textiles, equipos de cómputo, etc.), correo y paquetes de bajo contenido con relación a otros medios, como por ejemplo, los trenes de alta velocidad.
4. Como se señaló en líneas precedentes, con el proceso privatizador la gestión aeroportuaria pasa de la administración estatal a entidades particulares que en la mayoría de los casos reciben la administración de los aeropuertos vía el otorgamiento de una concesión.
Si bien el proceso de privatización se basa en la necesidad de los gobiernos de reducir su aparato estatal constituido por empresas improductivas y deficitarias, coincidiendo tal proceso con la transferencia de aerolíneas estatales a particulares, la corriente privatizadora de infraestructura y en especial de los aeródromos tuvo su origen en el programa establecido por el Reino Unido, cuyo gobierno dispuso en su denominada Política Aeroportuaria de 1985 que la finalidad primordial que los aeropuertos era efectuar sus operaciones como empresas comerciales, en razón de que los objetivos de los mismos debían estar orientados hacia el fomento empresarial y su eficiencia, para de este modo atraer al capital privado.[57]
En virtud de ello, la Ley Aeroportuaria de Gran Bretaña de 1986 estableció la transformación de la British Autority Airport – BAA en una sociedad anónima, que cotizó en Bolsa a partir de 1987, como una empresa única con siete aeropuertos, que a su vez se constituyeron en empresas subsidiarias. Con dicho proceso se puede decir que se inició la corriente privatizadora de aeropuertos, siguiendo con dicha política el aeródromo regional de Liverpool y otros regionales o municipales.
Con ello se consiguió mayor eficiencia en la prestación de servicios, así como rebajas en las tasas o derechos que pagan los usuarios, tanto pasajeros como aerolíneas.
Posteriormente, fueron privatizados en Europa los aeropuertos de Viena (1989) y Copenhague. Luego siguieron los de Malasia y Singapur en Asia. A partir de 1996, se constituyeron como los proyectos más ambiciosos la privatización de los aeropuertos de Australia y México y se entregaron en concesión los de Colombia, Bolivia, Chile y Argentina; y así ha seguido la corriente privatizadora prácticamente en todo el planeta, con excepción de Estados Unidos.
El Banco Mundial planteó a principio de los noventa varias modalidades para el financiamiento de infraestructura aeroportuaria, considerándose las más destacables las dos opciones siguientes:
Modelo 1: Modelo Europeo, consistente en la constitución de una corporación y venta de sus acciones, con la posibilidad más tarde de hacer una oferta pública. En este proyecto, constituida la corporación, se procedía más adelante a la incorporación parcial o total del capital privado. La prioridad en este caso es la de obtener ingresos por la privatización y mejorar la eficiencia.
Modelo 2: Para países en vías de desarrollo. Consiste en el otorgamiento de una concesión para aspectos de administración, operacionales y de construcción. En este caso la prioridad es obtener inversiones para mejorar y ampliar las instalaciones aeroportuarias.
La gran mayoría de los principales aeropuertos de la región son de propiedad del Estado; por ello la manera de privatizarlos ha sido por la vía de la concesión, es decir, que el Estado no se desprende de la propiedad, otorgando su administración y eventual crecimiento a empresas privadas mediante un sistema de licitación pública internacional a largo plazo.
2. La liberalización económica domina actualmente el panorama de la infraestructura aeronáutica, basándose en la responsabilidad individual de cada Estado que emana del art. 28 del Convenio de Chicago, que impone proveer en su territorio aeropuertos y los servicios de las agencias de control de tránsito aéreo con el propósito de facilitar la navegación aérea internacional de acuerdo a las Normas y Métodos Recomendados por la OACI.
Por ello no existe colisión entre la norma del Convenio de Chicago y las diversas normas de Derecho Administrativo que han permitido y regulado la privatización de aeropuertos en la región.
Según lo expresado por el Dr. Cosentino, el fenómeno de la privatización que ha penetrado en todos los ámbitos de la aeronavegación comercial, ha modificado la naturaleza de “servicio público” que domina la actividad aeroportuaria.[58]
Dentro del rico campo de alternativas que ofrece el derecho positivo, el contrato de concesión resulta ser el que permite el complejo normativo más adecuado para la descentralización de las funciones del Estado.
Prescindiendo de la amplia controversia doctrinaria, cabe reconocer que toda concesión es constitutiva de derechos e implica que la administración transfiere a un particular una atribución o poder que le pertenece “como propio”.[59]
De tal modo si bien rige en la relación contractual el principio de “lex inter partes”, sufre las modificaciones que emanan del Poder público y que se manifiesta en las cláusulas exorbitantes en el vínculo concesional, las que constituyen uno de los modos mediante los que protege el interés público que gobierna el acuerdo de voluntades.
De acuerdo a lo señalado por el profesor Cosentino, el punto central que domina la economía del sistema concesional, consiste en la fijación de la tarifa, la marca el punto de confluencia entre los intereses del concedente, el concesionario y los usuarios.[60]
Por ello, el nivel tarifario dentro de la concesión es regulado por una cláusula exorbitante, la que requiere la aprobación de la autoridad a las que se le ha encomendado la fiscalización y aprobación de la propuesta que le hubiere sido formulada.
Bajo el régimen de privatizaciones se verifica un proceso de transferencia de la explotación de los servicios públicos que revisten un carácter monopólico, por lo que se ha elaborado “marcos normativos” destinados a tutelar el interés de los usuarios.
Con ese propósito se han estructurado organismos de fiscalización que, dentro del seno de la Administración Pública o mediante una regulación autónoma, se les atribuye el “control de la legalidad” de la explotación del servicio público (por ejemplo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de Colombia, la Autoridad Aeroportuaria en la Ley de Aeropuertos de México (Art. 6), el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos – ORSNA, de Argentina y el Organismo de Supervisión de la Inversión en Infraestructura de Transporte – OSITRAN en Perú).
La regla que se conoce en el Derecho Administrativo como el principio de especialidad, constituye garantía a efectos de evitar cualquier exceso en el ámbito de aplicación para el cual fue creado. Su régimen constitutivo señala como propósito esencial asegurar la igualdad, el libre acceso y la no discriminación en el uso de los servicios, la razonabilidad y la competitividad de las tarifas, la fiscalización del plan de inversiones, en suma todos los aspectos que atañen a la ejecución de las obligaciones contenidas en el contrato de concesión.
3. Como se señaló, en Latinoamérica el fenómeno se ha consolidado, habiéndose efectuado diversos procesos de privatización con diferentes resultados.
Colombia: Se menciona en primer lugar a Colombia en razón de que este país fue el primero de la región donde se iniciaron los procesos de privatización aeroportuaria, con la finalidad de otorgar en concesión a sus cinco principales aeropuertos (Bogotá, Cartagena, Barranquilla, Cali y Medellín) y además porque es el cuarto país de la región en tráfico internacional (después de México, Brasil y Argentina).
El Dr. Eduardo Cosentino señala con acierto que mediante un sistema normativo apropiado se descentralizó el sistema aeroportuario colombiano.[61]
A partir de 1992 con la expedición del documento CONPES 2584 de 1992, se inicia el proceso de privatización del servicio aeroportuario en Colombia que hasta ese momento era prestado por la nación, como propietaria de la red de aeropuertos.[62]
Para el efecto, la Ley Nº 105 de 1993 autorizó a la Dirección General de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL para ceder la construcción, ampliación y administración de los aeropuertos mediante el sistema de concesión previa licitación pública. La concesión comprendió tanto la construcción del aeropuerto como obras específicas, así como la administración de un aeropuerto determinado. El Estado se reservó la prestación de los servicios de protección de vuelo, la supervisión y cumplimiento de los contratos respectivos y además el derecho de fijar las tasas y derechos aeroportuarios. De esta forma, desde el punto de vista jurídico el Estado conservaba la importante función de supervisar y controlar las concesiones que otorgaba.
Este proceso de privatización se adelanta mediante la modalidad de contratos de concesión autorizados por el art. 48 de la Ley Nº 105 de 1993, en virtud del cual el concesionario se obliga a prestar los servicios aeroportuarios (manejo y administración del terminal, pista, rampa, instalaciones, ayudas) asumiendo la responsabilidad de la operación y el estado le cede los ingresos generados por las tarifas aplicables a estos servicios y como contraprestación el concesionario le paga una suma de dinero, al terminar el contrato la infraestructura aeroportuaria revierte al estado. [63]
En 1995 se privatizó la construcción de la segunda pista del aeropuerto El Dorado de Bogotá. La concesión fue adjudicada por 20 años a un consorcio internacional con participación colombiana, cediéndose al concesionario los derechos de pista (landing charges), garantizándose una rentabilidad mínima en moneda extranjera. A fines de 1996 se completó el proceso de privatización de los aeropuertos de Barranquilla y Cartagena a favor de consorcios constituidos por colombianos y extranjeros. En Cartagena, el socio estratégico predominante es el Aeropuerto de Schiphol y en Barranquilla ejerce la concesión Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea – AENA.
De acuerdo con el Dr. Ramón Hernández Orbe el proyecto de privatización colombiano se realizó bajo un proceso paulatino, en tres etapas, reservándose para la cuarta etapa la concesión de los aeropuertos de Cali, Medellín, San Andrés y Bucaramanga.[64]
Conforme lo señala el Dr. Sarmiento, las concesiones aeroportuarias den Colombia puede clasificarse en tres categorías que corresponden a sus diferentes etapas de evolución y desarrollo, según e estudio elaborado por la Asociación de Transporte aéreo en Colombia – ATAC.[65]
Concesiones de primera generación: Fueron adjudicadas a mediados de los años 90, y corresponden a los aeropuertos de Cartagena (SACSA SA 1996) y Barranquilla (ACSA SA 1997) y a las dos pistas del Aeropuerto El Dorado de Bogota DC (1996) y se caracterizan las dos primeras que tienen una duración de quince años, por esquemas de pagos trimestrales a la autoridad aeronáutica, la constitución de depósitos fiduciarios acordes a los flujos de pagos presentados por el concesionario y un esquema de fijación de tarifas establecidas por la autoridad aeronáutica que se incrementa semestralmente.[66]
Respecto a la concesión de la pista del Aeropuerto El Dorado de Bogota D. C. constituye un caso especial ya que se trata de un contrato de concesión, mediante el cual es concesionario (compañía de desarrollo del aeropuerto El Dorado SA CODAC) se obligo a financiar, construir y mantener la segunda pista del aeropuerto El Dorado y como contraprestación se le concedió la explotación económica de las 2 pistas un periodo de 20 años, obligándose igualmente a su operación y mantenimiento, incluidas las calles de rodaje.[67]
Concesiones de segunda generación: Corresponde al contrato de concesión del aeropuerto de Cali, adjudicado en el año 2000 a la sociedad Aerocali SA por 20 años que se caracteriza porque el criterio de selección del concesionario consistió en elegir la oferta que propusiera el mayor porcentaje sobre los ingresos brutos del aeropuerto que se pagaría a la autoridad aeronáutica, a diferencia del criterio empleado para las concesiones de primera generación, que consistía en el valor presente del ingreso neto esperado.[68]
Concesiones de tercera generación: Fuera adjudicadas a mediados del año 2000 y corresponden al aeropuerto El Dorado de Bogota DC (OPAIN SA. 2006), excluidas las pistas que ya se habían concesionado, los aeropuerto San Andrés y Providencia – 2006) los aeropuertos Centro Norte (Medellín, Río Negro, Corozal, Quidbó, Apartado y Montería), adjudicados a Airplan SA en el 2008 y recientemente los aeropuertos del Nororiente (Bucaramanga, Cúcuta, Valledupar, Barrancabermeja, y Santa Marta), adjudicados a la sociedad aeropuertos de Oriente SA en el mes de agosto de 2010.[69]
Esta tercera generación de concesiones aeroportuarios se caracteriza porque su objeto no consiste únicamente en la administración y operación de los aeropuertos si no e la ejecución por parte del concesionario de obras de modernización y expansión de los mismos, siendo la mas importante la del aeropuerto El Dorado de Bogotá, manteniéndose el mismo criterio de selección del concesionario, es decir, la formula, de participación de ingresos brutos del aeropuerto, pero modificándose la metodología en la aplicación de la misma, ya que se considera como la mejor la mediana de las propuestas en lugar de la máxima.[70]
Se ha criticado el proceso en razón de que los derechos que pagan los usuarios se han incrementado sustancialmente y no existió participación de las aerolíneas. Inclusive el Dr. Orbe señala que el modelo no ha sido el más apropiado.[71]
Argentina: En este caso, el proceso se planeó en dos fases: En la primera, se debían efectuar estudios sobre el diagnóstico y las alternativas de privatización y se elaboró el marco regulatorio legal. La segunda fase consistió en la contratación de un banco de inversión y consultorías para el estudio de tarifas, la constitución del organismo regulador, estudios ambientales y para el desarrollo de aeropuertos regionales.
En 1997 El Poder Ejecutivo decidió impulsar el proceso de concesiones por Decreto en razón de que el Congreso no promulgó la Ley de Privatización del Sistema Aeroportuario.
Para el efecto se creó el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos que es el encargado de vigilar la política del gobierno a fin de que haya libre acceso sin discriminación en el uso de aeropuertos y que la aplicación de las tarifas por servicios aeroportuarios sean justas y razonables. Asimismo, regula las relaciones entre el Estado, el concesionario y los usuarios.
El gobierno otorgó la concesión del Sistema Nacional de Aeropuertos a favor del consorcio “Aeropuertos Argentina 2000” (integrado por Ogden Corporation, Societa Esercizi Aeroportuali – SEA, que es el operador del aeropuerto de Milán, Corporación América S.A. y Riva Construcciones), el que asumió la ampliación, administración y explotación de 33 terminales.[72]
El consorcio se adjudicó 33 aeropuertos de los 54 que forman el Sistema Nacional de Aeropuertos, por un plazo de 30 años, siendo la privatización aeroportuaria más grande que se ha efectuado en el continente y probablemente a nivel mundial.[73]
El proceso de privatización ha sido muy criticado en razón de que se aleja del modelo utilizado en el resto de los casos, porque ha optado por un sistema monopólico que privilegia la realización de inversiones y la obtención de un canon que supuestamente financia a los aeropuertos no concesionados y por la creación de una nueva estructura burocrática.[74]
México: En mayo de 1996 se promulgó la nueva Ley de Aviación Civil. Luego en diciembre del mismo año, se promulgó la Ley de Aeropuertos con lo que se adecuó el marco legal necesario para la privatización.
El profesor Cosentino nos indica que México cuenta con sólido marco jurídico que ha promovido la privatización de los terminales más importantes.[75]
En términos estadísticos la infraestructura aérea mexicana consta de 58 aeropuertos internacionales y 29 nacionales, con 1,280 aeródromos. En total 1,367 terminales aéreos que reciben las aeronaves de 86 aerolíneas comerciales. De ellas 47 son nacionales y 39 extranjeras. Estas compañías utilizan 6,381 aeronaves: 1,109 comerciales, 545 oficiales y 4,628 particulares. En 1997 transportaron 58 millones de pasajeros y 344,000 toneladas de carga.[76]
La finalidad del proceso es otorgar en concesión los 58 administrados por Aeropuertos y Servicio Auxiliares – ASA, un organismo descentralizado del Gobierno Federal, comenzando por los siete principales: Ciudad de México, Guadalajara, Cancún, Tijuana, Monterrey, Puerto Vallarta y Acapulco. De los 58 aeropuertos internacionales, 35 de ellos son rentables y 23 tienen un saldo de caja deficitario. El monto estimado de la privatización oscila en aproximadamente 20,000 millones de dólares.
Conforme a lo señalado en las normas citadas, el gobierno se reserva los servicios de control de tránsito aéreo, radio ayudas, telecomunicaciones e informaciones aeronáuticas.
La privatización se efectúa mediante concesiones hasta por el plazo de 50 años, autorizándose a las sociedades concesionarias a incorporar un capital accionario de más del 49% de inversionistas extranjeros. Los concesionarios reciben en contraprestación todas las rentas de aeropuerto concesionado, incluyendo los derechos de aterrizaje, así como los ingresos comerciales de los diversos servicios del aeropuerto, los cuales pueden ser cedidos a terceros.
Los concesionarios quedan sujetos a la supervisión del Estado y las tarifas se regulan por la ley del mercado. Sin embargo, el art. 67 de la Ley dispone que pueden establecerse bases generales para fijar los precios de la prestación de los servicios y para los arrendamientos de zonas comerciales “cuando no existan condiciones razonables de competencia”. Adicionalmente, cabe señalar que el Estado se reserva la posibilidad de establecer tarifas y precios máximos, así como los mecanismos de ajuste y períodos de vigencia.
El Dr. Hernández nos indica que el modelo mexicano está basado en el “sistema de concesiones de carácter regional”, de acuerdo a la política diseñada para cuatro regiones designadas (Región Sureste, Región del Pacífico, Región del Centro Norte y Región de la Ciudad de México).[77]
En marzo de 1999 el consorcio encabezado por la constructora mexicana Tribasa SA se adjudicó la concesión para administrar nueve aeropuertos de la Región Sureste, incluyendo el terminal de Cancún. La oferta ganadora fue de 116 millones de dólares, con un compromiso de inversión de 160 millones de dólares, con la finalidad de modernizar pistas de aterrizaje y los terminales.
El Grupo Aeroportuario Centro Norte – OMA, creado en 1998 para postular a la privatización opera y administra 13 terminales aéreos en nueve Estados desde el año 2000: Monterrey, Acapulco, Ciudad Juárez, Mazatlán, Zacatecas, Culiacán, Chihuahua, Durango, San Luis de Potosí, Tampico, Torreón y Reynosa.[78]
El modelo de privatización mexicano ha sido reconocido por sus ventajas al Estado y a los inversionistas en razón de que no existen garantías por parte del Estado mexicano en caso de que el proyecto no funcione, la limitación al capital extranjero hasta 49% de las concesionarias y la solidez de su marco legal.[79]
Sin embargo, el esquema también ha sido criticado porque es difícil la privatización de los 35 aeropuertos rentables y casi imposible la de los 23 que no son rentables. De igual modo, el plazo de vigencia de las concesiones (50 años) es excesivo para algunos especialistas.
Chile: En el caso chileno, la Ley de Concesiones permite la construcción o expansión de la infraestructura aeroportuaria. Ello permitió al gobierno chileno no privatizar los aeropuertos en su conjunto sino privatizar algunos servicios, que eran prestados directamente por el Estado.
Así, mediante licitación pública en noviembre de 1997 se otorgaron en concesión los aeropuertos de Iquique y Puerto Montt, y se inició el proceso para la privatización del aeropuerto de Santiago de Chile y la construcción de uno nuevo.
De acuerdo a las normas de la Dirección de Aeronáutica Civil – DGAC no se entregarán a los concesionarios los siguientes servicios: i) Asignación de puentes de embarque; ii) Asignación de counters; y, iii) Cobro de la tasa de embarque. De igual modo, permanecen en manos de la DGAC las funciones técnicas aeronáuticas, así como la seguridad del aeropuerto.
En otras palabras, Chile no privatizó sus aeropuertos en su totalidad, pues sólo cedió los terminales y los servicios colaterales como rampa y locales comerciales.
En noviembre de 2003 se otorgó la concesión para la construcción de la segunda pista de aterrizaje a la constructora nacional Besalco.
El esquema de privatización chileno ha sido reconocido por sus ventajas en razón de que no monopolizaron los aeropuertos, sino que concesionaron partes de los servicios aéreos y de la infraestructura, con transparencia y cautela.[80]
Bolivia: En 1996 el gobierno boliviano inició el proceso de licitación para la concesión de los aeropuertos principales: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, ofreciendo una operación con un plazo de 25 años para las empresas que se adjudicaran la concesión.
En 1997 los aeropuertos en mención fueron entregados a un consorcio integrado por empresas de Estados Unidos y AENA de España. Como resultado del otorgamiento de la concesión el gobierno boliviano percibe una contraprestación del 20.8% de los ingresos netos que se obtiene de la explotación.
El proceso de privatización boliviano ha sido materia de crítica, en razón de que es el país con los derechos aeroportuarios más caros de la región y el otorgamiento de las concesiones no ha tenido como efecto su reducción. Por el contrario, como el Estado se reserva una parte sustancial de las rentas provenientes de la privatización, es probable que el costo de los derechos se siga incrementando.[81]
Ecuador: En el caso de Ecuador el proceso involucra la concesión de los aeropuertos de Quito y Guayaquil y la construcción de nueva infraestructura porque ambos alcanzaron su máxima capacidad a mediados de los noventa.
El Consejo Nacional de Modernización planteó la constitución de dos empresas de economía mixta (una para cada aeropuerto) con el aporte de capital extranjero, incluyendo la participación de las aerolíneas hasta un porcentaje mínimo, con la finalidad de que no se origine un conflicto por monopolio.
En 1996 se inició el proceso de precalificación, desarrollándose en forma muy lenta por la existencia de oposición política.
En noviembre de 2003, la Autoridad Aeroportuaria de Guayaquil inauguró tres mangas para embarque de de pasajeros a un costo de 1 millón de dólares, teniendo prevista una inversión de 13 millones de dólares para el año 2004 en infraestructura.
En diciembre de 2003, tres consorcios postularon para la obtención de la concesión del Aeropuerto de Guayaquil: AENA de España asociada con la Constructora Hidalgo e Hidalgo de Ecuador; Societa Esercizi Aeroportuali – SEA de Italia asociada con Corporación América SA de Argentina; y Oderbrecht de Brasil con Agencias Universales de Chile.
El consorcio italo – argentino ganó la concesión en enero de 2004, comprometiéndose a efectuar una inversión de 80 millones de dólares en 29 meses para la construcción de un nuevo terminal y la remodelación de la pista principal.[82]
Perú: En el caso peruano el proceso de privatización se remonta a la dación del Decreto Legislativo 670 en setiembre de 1991, que liberalizó los servicios aéreos y que constituye el fundamento de la privatización del transporte aéreo en el Perú, flexibilizando los trámites, procedimientos y requisitos a fin de facilitar el acceso de capitales y empresas a la prestación de servicios de transporte aéreo.
El art. 8 del D. Leg en mención incorporó a la Corporación de Aeropuertos y Aviación Comercial – CORPAC en la relación de empresas referidas en el art. 3º del Decreto Supremo 067-91-EF, que establecía que las empresas integrantes de la Actividad Empresarial del Estado debían realizar sus actividades en competencia con las del sector privado. De igual modo, estableció que los servicios al transporte aéreo, incluyendo los de carga, descarga, almacenaje, servicio de rampa, manipuleo y apoyo en el mantenimiento de aeronaves puede ser prestado por personas naturales o jurídicas privadas, quedando excluidos únicamente los servicios de ayuda a la navegación, radiocomunicaciones aeronáuticas y de control de tránsito aéreo.
El 15 de noviembre de 2000 el consorcio Lima Airport Partners SRL. – LAP integrado por Flughafen Frankfurt Main AG, Bechtel Enterprise International Ltda. y COSAPI se adjudicó la concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez. Para su operación se comprometió a efectuar una inversión de US$ 1,214 millones en el crecimiento y mejora de las instalaciones aeroportuarias durante 30 años.
A fines del año 2002 la estructura societaria de Lima Airport Partners cambió porque Bechtel Enterprise International Ltda. cedió su participación a Alterra Lima Holding Ltda., quedando el consorcio integrado de la siguiente manera:
- Fraport AG Frankfurt Airport Services Worldwide: 42.75%.
- Alterra Lima Holding Ltda.: 42.75%.
- Cosapi S.A. 14.5%.[83]
Las mejoras proyectadas en el aeropuerto para los primeros ocho años son:
- Mejoramiento del terminal y elevar la categoría del aeropuerto a IATA –B.
- Construcción de una nueva planta de combustible.
- Inauguración para el tercer año de un hotel, una playa de estacionamiento de varios niveles y el centro comercial Perú Plaza.
- Utilización de 19 mangas de abordaje.
- Centro de carga aérea.
- Cerco y carretera perimétrica interna.
Para los siguientes y restantes veinte y dos años se construirán:
- Segunda pista para la ampliación del aeropuerto, prevista para finales del décimo primer año de la concesión.
- Nuevo complejo del terminal en la zona central del campo aéreo. De igual modo, se tiene previsto mudar las operaciones de pasajeros, tanto domésticas como internacionales al nuevo terminal.
En el curso del primer año, se ha comprobado que el otorgamiento de la concesión ha tenido efectos positivos en el servicio a pasajeros, el mantenimiento del valor de las tasas aeroportuarias, la seguridad de pasajeros, equipajes y carga, así como otros beneficios.
A partir del mejoramiento real de la infraestructura en dicho aeropuerto cuya ubicación geográfica en el centro de América y del Pacífico Sur resulta una característica básica, podrá gozar de las ventajas comparativas con relación a otros aeropuertos y mejorar su posición competitiva en el mercado internacional.
República Dominicana: La experiencia dominicana resulta ser una de las más importantes en el contexto de la privatización de aeropuertos en la región latinoamericana, en razón de que posee ocho aeropuertos internacionales con un intenso tráfico por la actividad turística.
La participación del sector privado en la administración aeroportuaria no es novedad en República Dominicana.[84]
De igual modo, el Aeropuerto Internacional de La Romana también fue creado por iniciativa privada y ha operado como aeropuerto particular y el gobierno ha autorizado su traslado y ampliación, acordando con sus propietarios un contrato para regular la relación jurídica entre las partes.
Adicionalmente a ello, desde hace algunos años en los aeropuertos internacionales de Las Américas en Santo Domingo y Puerto Plata, han sido otorgados en concesión algunos servicios como rampa y mantenimiento.
Por ello se puede afirmar que República Dominicana ha sido pionera en la participación de la empresa privada en la administración aeroportuaria, que se inició hace varias décadas.[85]
El modelo dominicano está basado en un sistema concesionario por un plazo de 20 años.
En dicha isla se han desarrollado fundamentalmente dos tipos de privatización aeroportuaria: la privatización parcial y la privatización total.
La privatización parcial de la infraestructura y de algunos servicios directos o indirectos se inició con el aeropuerto de Las Américas (AILA).
El sistema de privatización total de los aeropuertos dominicanos ha tenido como finalidad otorgar la concesión de los siguientes terminales:
- El Aeropuerto Internacional de Las Américas en Santo Domingo;
- El Aeropuerto Internacional de Gregorio Luperón en Puerto Plata;
- El Aeropuerto Internacional de María Montez de Barahona; y
- El Aeropuerto Internacional de Arroyo Barril en Samaná.[86]
En 1998 se presentaron tres consorcios al proceso de licitación y el 15 de marzo de 1999 se otorgó la concesión al Consorcio Aeropuertos Dominicanos Siglo XXI – AERODOM, integrado por las empresas Vancouver de Canadá, Ogden de Estados Unidos, Imprigilio de Italia y OPASA de República Dominicana.
El concesionario ofreció invertir 417 millones de dólares en la modernización de los cuatro aeropuertos.
Lo singular del proceso dominicano es que no existe una ley sobre concesión y/o privatización de aeropuertos, existiendo un vacío jurídico en la regulación. Sin embargo, los procesos de licitación han sido llevados con transparencia, sin cuestionamientos y han permitido el crecimiento notable del turismo dominicano.[87]
Otro país en el cual también se ha efectuado el proceso de privatización de aeropuertos es Uruguay que ha cedido en concesión el Aeropuerto de Carrasco al Consorcio Puerta del Sur quien debe invertir aproximadamente 20 millones de dólares.
Puerta del Sur se hizo cargo de la administración, explotación, operación, construcción de obras y mantenimiento del Aeropuerto de Carrasco durante dos décadas, con opción a otros diez años, y deberá pagar un canon anual al Estado uruguayo de 2.5 millones de dólares.[88]
4. Como se aprecia de los procesos de privatización lo que se busca es la obtención de mejores resultados de operación mediante nueva infraestructura que permita la atención de más aerolíneas y pasajeros y consecuentemente más servicios colaterales.
El proceso de privatización tiene ventajas e inconvenientes como se ha comprobado de los casos de Latinoamérica, señalados en líneas precedentes.
En lo que se refiere a las virtudes, la privatización conlleva el financiamiento de la infraestructura mediante la participación de capital privado nacional o extranjero o provenientes de organismos financieros internacionales. Ello tiene especial relevancia en los países con menor desarrollo aeronáutico.
Otra de las ventajas de la privatización resulta ser la diversidad de servicios y actividades económicas que otorgan los aeropuertos relacionadas directa o indirectamente con el transporte aéreo. En efecto, la privatización ha permitido la participación de muchos aeropuertos en la industria hotelera, en negocios inmobiliarios, en la venta y comercialización de bienes y prestación de servicios, etc. que en un régimen estatal resultarían impensables y hasta contradictorios.
Adicionalmente a ello, existe otra ventaja que influye directamente en los usuarios de los servicios aeroportuarios: aerolíneas y pasajeros. Dicha ventaja es el mejoramiento del servicio en relación con la atención a pasajeros, servicios de rampa, embarque, desembarque, seguridad, facilitación de las operaciones aeronáuticas, etc. que redundan en beneficio de la industria.
Sin embargo, el proceso también conlleva inconvenientes y críticas entre las que resalta la tendencia monopolística o de abuso de posición de dominio de mercado en la que incurren los concesionarios al aplicar sus tarifas, tasas así como en la suscripción de contratos por la utilización de los servicios. Por ello resulta de suma importancia la labor de control y fiscalización efectuada por los organismos reguladores o del Estado a efectos de que supervisen el cumplimiento de los términos de la concesión en beneficio de los usuarios.
1. La doctrina especializada ha establecido que el aeropuerto actual es una industria. En efecto, el jurista español Pérez Corral señala que la condición de infraestructura distingue al sub sector aeroportuario de otros negocios, la contabilidad de sus ingresos y gastos lo acercan al quehacer de cualquier actividad económico – empresarial.[89]
2. Los fenómenos que han permitido el desarrollo actual del transporte aéreo son básicamente la tecnología, la liberalización, la privatización y la globalización y han afectado el transporte aerocomercial a tal grado que prácticamente han hecho que la industria sea considerada como el motor de muchas economías y que defina al siglo XXI como el Siglo del Aire, conforme a lo manifestado por los especialistas en la materia.
El aspecto más importante de los sucesos en la aviación mundial durante los últimos treinta años ha sido la globalización de esta actividad. Como se puede apreciar de los estudios elaborados por la OACI, la Comunidad Andina de Naciones, la CLAC, AITAL, ACI y otras instituciones especializadas, ningún mercado, nación, aerolínea, aeropuerto o servicio de navegación aérea, puede funcionar sin mantener una interdependencia con otras instituciones.
Los cambios en una latitud o región tienen una consecuencia inmediata sobre otra, como es el caso de la corriente liberalizadora en términos de reglamentación y competencia, así como la teoría de la privatización con respecto a las empresas de transporte aéreo, aeropuertos y otros servicios conexos.
3. En la evolución acelerada del transporte aéreo a nivel mundial, regional y sub – regional han colaborado diversos factores. Sin embargo, considero que una de las instituciones que más ha ayudado a este fenómeno es el concepto de empresa, dejando de lado la teoría del acto de comercio en la actividad aeronáutica.
La idea que el transporte aéreo es un acto de comercio ha sido superada en la realidad económica y jurídica por el concepto de empresa, como ente acotador de la actividad económica.[90]
El concepto de empresa permite estudiar en forma objetiva la evolución del transporte aéreo sin recurrir a la dicotomía y contraposición entre servicio público y actividad comercial.
Ello se basa en la moderna concepción del Derecho Mercantil que ya no puede ser definido en base al denominado acto de comercio y en el desarrollo de la actividad económica que ha establecido una sociedad de consumo masivo que ha crecido con el desarrollo de conceptos como la privatización y la globalización.
4. En concordancia con lo expresado, la concepción en referencia sobre el término empresa permite explicar fenómenos como la privatización de aerolíneas, la eliminación del concepto Línea de Bandera en otras regiones, la liberalización de acuerdos bilaterales, la fusión de empresas, la combinación de servicios (transporte, turismo, alquiler de autos, sistema de reservas, etc.), el arrendamiento de aeronaves, las modificaciones en la política y legislación aérea, la privatización de la gestión y los servicios aeroportuarios, el Decreto Legislativo 670 (derogado por la Ley de Aeronáutica Civil del Perú N° 27261) es un ejemplo de ello, y el crecimiento reciente de la aviación comercial.
5. El transporte aéreo como fenómeno vinculado a la empresa y evidentemente al hecho económico que influye en nuestra sociedad, debe explicarse en razón a esta nueva concepción de la cual se aleja cada día el Estado como entidad intervencionista.
Dentro de esta línea de análisis se puede explicar y diferenciar el desarrollo y situación reciente de la aviación comercial en Europa, la región y en la subregión.
En efecto, no es exacto que el transporte aéreo como actividad comercial tenga una concepción antagónica con el de servicio público, ya que precisamente la empresa como entidad organizada para la producción de bienes o servicios para el mercado permite conciliar dicha posiciones. Por ese motivo, las empresas estatales europeas como KLM, Air France, Lufthansa e Iberia (estas dos últimas práctica y totalmente privatizadas), al margen de sus procesos de privatización, han conciliado la prestación de un servicio eficiente, con la formación de una flota moderna, y la vinculación de sus connacionales, con la obtención de utilidades durante el período que se desarrollaron como empresas estatales.
También la influencia del concepto de empresa ha coadyuvado en la liberalización de las instituciones, legislación y política relacionada con la aviación comercial.
De igual modo, la gestión y la privatización de los servicios aeroportuarios tiene estrecha relación con la aplicación del concepto de empresa a la actividad de los aeropuertos o de la infraestructura.
6. No es accidental que la apreciación respecto a la propiedad de la infraestructura y control de los aeródromos y aeropuertos, los servicios de apoyo a la navegación aérea y la seguridad, el cabotaje aéreo, que se citan a modo de ejemplo, se hayan dirigido a ser ejecutados por empresas, superando criterios reglamentaristas, como ha sucedido en el Perú con la dación de los Decretos Legislativos Nos. 670 y 679 en 1991 porque las empresas que se dedican a la realización de las actividades en mención realizan actos mercantiles y a su vez prestan un servicio público.
En el caso de los servicios de asistencia en tierra a aeronaves (servicios de escala en la terminología de la OACI), al menos con respecto al Aeropuerto Internacional de Carrasco, por el Decreto Nº 280/002 se reconoció que los mismos no son un servicio público, sino una actividad privada libre, para cuyo desarrollo no es necesario contar con “concesión” alguna, sino con una habilitación, conocida por la sigla HAPSAT, (Habilitación de Prestador de Servicios de Asistencia en Tierra) cuya naturaleza es la un acto de “autorización” en la terminología de Sayagués.[91]
Como se puede apreciar, se ha verificado la existencia de un concepto económico que acota y organiza las actividades mencionadas y se desarrolla mediante una empresa, en un momento de propiedad estatal y en la actualidad con tendencia a la privatización, o de propiedad particular.
La explicación del fenómeno mediante la limitación del concepto “acto de comercio” es insuficiente, resultando con mayor sustento el estudio de la empresa como eje central del desarrollo del transporte aéreo, la actividad aeronáutica y el turismo.
La evolución del transporte aéreo se ha desarrollado en Europa y Latinoamérica respaldado en el concepto de empresa porque el fundamento económico y jurídico de esta institución supera la limitación política del concepto del simple acto de comercio.
En efecto, el término “empresa” como entidad económica o jurídica, permite explicar la existencia de empresas estatales y empresas privadas que coexisten en competencia. También permite explicar los fenómenos de la privatización y de la globalización.[92]
Es evidente que el proceso económico supera en este caso a la limitación política que pudiera efectuar algún sector con la finalidad de contradecir el proceso privatizador. En efecto los gobiernos se han dado cuenta que la intervención empresarial del Estado en la actividad aeronáutica tiene un alto costo, porque en la mayoría de estas empresas las decisiones de carácter financiero, laboral, de adquisiciones de nuevos equipos, y el desarrollo de nuevas rutas, que se citan a modo de ejemplo, responden a criterios de orden político o administrativo y no a las necesidades del mercado.
Por este motivo el proceso de privatización y la inversión en términos importantes en el sector se ha desarrollado en forma acelerada.[93]
Como se puede apreciar, el concepto de empresa ayuda a explicar en forma objetiva la evolución del transporte aéreo, dejando de lado el concepto del acto de comercio. Dicha apreciación sirve de igual modo, para entender el desarrollo de otras instituciones relacionadas con el consumo masivo de bienes y servicios.
Del análisis de la situación del transporte aéreo en la actualidad a partir del concepto de empresa, se extraen aspectos que ayudan a explicar los fenómenos que forman parte del desarrollo del transporte aerocomercial como son los sistemas de reserva computarizado, la globalización, la privatización y la transnacionalización de la actividad, los contratos operaciones conjuntas, los códigos compartidos, la privatización de la gestión aeroportuaria, la desregulación de los servicios aeroportuarios, etc.
7. Los fenómenos mencionados en el párrafo anterior, que han permitido el crecimiento acelerado de la aviación comercial y que forman parte de ella, no se podrían haber explicado y estudiado desde la perspectiva del tráfico como bien integrante del patrimonio del Estado, o como un acto de comercio, explicado precisamente como tráfico económico.
Ahora bien, precisamente la utilización de la empresa en la actividad aeronáutica comercial ha logrado que en la actualidad sólo pueda destacarse y permanecer competitivo como transportador, la compañía que mantiene una estricta calidad y eficiencia.
8. Es clásica (aunque no unánime en la doctrina) la distinción que se hace entre las actividades aeronáuticas y todas las demás que se ejecutan en o en torno al aeropuerto.[94] Como cualquier empresa, el aeropuerto vive de sus clientes y negocia con sus proveedores.
a) Los clientes del aeropuerto pueden ser: i) Directos: Las empresas de transporte aéreo, o en general las explotadoras de aeronaves, o las prestadoras de servicios relativos a la conexión tierra – aire para pasajeros o carga. ii) Indirectos: Las personas usuarias de sus instalaciones, en razón de que a su vez son clientes de las anteriores.[95]
b) Los proveedores del aeropuerto son básicamente los siguientes: i) En primer lugar, quien aporta la financiación del inmueble (el cual representa un porcentaje muy elevado de su activo total), salvo que excluya de su propiedad los edificios terminales u otras construcciones, como sucede en muchos aeropuerto norteamericanos.[96] ii) En segundo lugar, son proveedores del aeropuerto el personal que emplee para la ejecución de todos los servicios aeroportuarios. iii) Finalmente, están las empresas suministradoras de servicios como energía eléctrica, comunicaciones, servicios informáticos, cómputo, mantenimiento, limpieza, reparaciones, seguridad (policía, bomberos, vigilancia privada, etc.), sanidad, aduanas, etc.
Esta clasificación al decir de Pérez Corral, no se traduce tan nítidamente en la práctica, puesto que las compañías aéreas clientes también actúan como si fuesen auténticos proveedores.[97]
9. La idea del servicio aeroportuario ha evolucionado conforme se han desarrollado los conceptos vinculados con la privatización y globalización del transporte aéreo.
En tanto la actividad de la gestión de la infraestructura es o era prestada por el Estado, en la mayoría de los países el servicio aeroportuario carecía de entidad en si mismo, en especial, para los pasajeros, los verdaderos usuarios, los últimos y principales destinatarios del servicio.[98]
En ese marco de prestación los sujetos involucrados en la actividad aeroportuaria eran básicamente:
- Estado;
- Líneas Aéreas;
- Prestadores (Fuelling, Handling, Catering, etc.).[99]
Probablemente, siendo el Estado el propietario de la línea aérea de bandera y de los aeropuertos sumado a la tradicional concepción de la soberanía, la visión de los aeropuertos en el marco de la defensa nacional tal como se concebía hasta fines de la década de los ochenta y la ausencia de una visión empresarial – comercial en la gestión de los aeropuertos derivó en la idea o concepción de que los aeropuertos eran meros instrumentos (no un servicio público) para uso de las líneas aéreas (no del pasajero o usuario de un servicio público).[100]
10. El concepto de servicio aeroportuario es en la actualidad una actividad comercial, con fines de lucro, en otras palabras, el servicio aeroportuario es un negocio más.[101]
Para el abogado argentino Luis Alejandro Rizzi, la concepción del servicio aeroportuario como un negocio comercial más sujeto a riesgos es consecuencia de la evolución del transporte aéreo y del Derecho Aeronáutico en virtud al concepto de empresa, señalada en líneas precedentes.
Sobre el particular, el jurista argentino nos dice: Si nos remontamos al que considero ya obsoleto Convenio de Aviación Civil Internacional vemos que en el art. 28 se establece que “Cada Estado contratante se compromete, en la medida que lo juzgue factible, a: Proveer en su territorio aeropuertos…”; y si a esa norma la vinculamos con otros artículos del Convenio tales como el noveno que se refiere a “Zonas Prohibidas” y el 68 que reserva para los Estados contratantes el derecho de designar los aeropuertos que podrán ser utilizados por “cualquier servicio aéreo”, no podemos dejar de apreciar que tras esa regulación se esconde el viejo concepto que consideraba a la aviación comercial y a los aeropuertos como reserva militar dentro de la cuestión más general de la “Defensa Nacional”.
Dentro de esa concepción resultaba anacrónico considerar a la prestación de servicios aeroportuarios como una actividad lucrativa o sujeta a riesgo, ya fuera prestada por el propio estado o bien por particulares mediante el sistema de concesión o de gestión.
Como consecuencia lógica y fatal el costo de explotación de un “aeropuerto” debía solventarse mediante recursos fiscales y a lo sumo se admitía que los costos de operación se limitaran al punto necesario para autofinanciar su mantenimiento. La noción de lucro de la empresa aeroportuaria lisa y llanamente no existía.
Esta concepción del sistema o servicios aeroportuarios implicaba de hecho una suerte de subsidio indirecto a las líneas aéreas.
Personalmente no tengo duda alguna que la explotación de los “servicios aeroportuarios”, como la actividad del transporte aéreo de pasajeros son actividades netamente comerciales, es decir sujeta a riesgos, y quienes la emprenden lo hacen en busca de ganancias. Por ello arriesgan capital.[102]
El servicio aeroportuario se ejerce mediante una empresa como un negocio comercial más sujeto a riesgos, con una gran inversión de capital, el aporte de tecnología y la labor de trabajadores especializados.
11. Conforme hemos señalado en líneas precedentes, entre la década de los ochenta y principios de los noventa, la naturaleza de la industria del transporte aéreo cambió espectacularmente en todo el mundo.
En efecto, el sector de las aerolíneas evolucionó notablemente (en Estados Unidos, en Europa y en América Latina) desde un entorno en el que las compañías aéreas operaban en un medio controlado y regulado, pasaron hasta otro desregulado en el que la prestación de servicios aéreos está determinada por el concepto comercial de la gestión de las aerolíneas.
De esta forma dejaron de regularse la designación de aerolíneas (se estableció la multidesignación), el otorgamiento de rutas, la fijación de tarifas, manteniéndose la intervención reguladora limitada a temas de seguridad y capacidad financiera.
De igual modo, a partir de la década del noventa el sector aeroportuario comenzó un camino de apertura (aunque existían algunos casos aislados de privatización anteriores) que tuvo como consecuencia una transformación de la concepción de la actividad.
Desde ese entonces los aeropuertos (sea en el caso de la gestión pública o privada) dejaron de ser meros proveedores de infraestructuras con el único objetivo de responder a las necesidades de las líneas aéreas.[103]
En esa línea de análisis, además de ser un servicio público, pasaron a ser, al igual que las empresas de transporte aéreo, entidades comerciales por derecho propio, es decir, empresas con fines de lucro, con derecho a obtener rentabilidad.
Obviamente, el sólo hecho del cambio de la concepción de la filosofía o naturaleza de la actividad no es suficiente para que la rentabilidad, el lucro, y en general las utilidades de una empresa sean realidad en la operación de los aeropuertos.[104]
De igual modo, en el supuesto de que sea considerado servicio público, o sea una empresa comercial, las necesidades en materia de inversión para cumplir los estándares de seguridad, mantenimiento y ampliación de los aeropuertos no se han modificado, siguen siendo los mismos, con el requerimiento adicional que se debe cuidar la seguridad con mayor esmero por el irracional accionar de los grupos terroristas, en especial después del 11 de setiembre de 2001.
12. En el supuesto de que se adopte el camino de la delegación de la actividad al sector privado, mediante un contrato de concesión,[105]se debe tener en cuenta que:
(i) Las relaciones jurídicas que se entablan para desarrollar la actividad se hacen mas complejas;
(ii) Aparecen nuevos actores, cada uno con derechos y obligaciones propias; y,
(iii) Se requiere necesariamente de una readecuación de la política aerocomercial y del ordenamiento jurídico, de una nueva forma de pensar el desarrollo de la actividad aún a riesgo de modificar situaciones jurídicas que estén arraigadas desde años en la actividad.
De acuerdo a lo señalado por Naldi,[106] actualmente los sujetos involucrados en la operación de los aeropuertos son:
- Estado (Concedente, regulador, controlador, planificador de la política aerocomercial);
- Concesionario;
- Usuario;
- Líneas Aéreas;
- Prestadores de servicios.
Si bien el detalle sobre los sujetos involucrados en la operación de los aeropuertos puede ser cierto, dicha clasificación no es exacta. En efecto, la figura del usuario siempre estuvo relacionada con la actividad de los aeropuertos, encontrándose los pasajeros obligados a pagar tasas o derechos que señalaba el Estado o la entidad gestora del aeropuerto. Lo que sucede en la actualidad es que los usuarios o pasajeros, tienen regulados sus derechos en mejores términos por las normas que regulan la protección al consumidor, pero ello no significa que haya surgido una nueva categoría de sujetos relacionados con la actividad aeroportuaria.
De igual modo, no es exacto que los usuarios sean exclusivamente los pasajeros porque las aerolíneas terminan siendo clientes de los aeropuertos y por ende, pueden entrar en la categorización de usuarios. Esta afirmación coincide con lo señalado por Pérez Corral y Rizzi.[107]
Además de acuerdo a la doctrina especializada en Derecho Administrativo usuario es quien por concesión administrativa o justo título usa o utiliza frecuentemente una cosa o servicio.[108] En forma similar las Leyes de Protección al Consumidor de Argentina y del Perú definen en términos similares al usuario.[109]
Por ello las aerolíneas, los pasajeros y en general cualquier cliente de servicios aeroportuarios terminan siendo usuarios y en muchos casos cubiertos por las normas que protegen el consumo.
Lo que si podría considerarse como un nuevo actor en la operación de los aeropuertos son los concesionarios, que constituyen empresas con fines de lucro que tienen por finalidad operar la gestión aeroportuaria. La búsqueda del mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria ha ocurrido mediante la transferencia al sector privado de la gestión y operación de la actividad bajo la figura del contrato de concesión, conforme se indicó en líneas precedentes.[110]
Ello implica que el Estado retiene para si la titularidad de la actividad y en la generalidad de los casos la propiedad de la infraestructura, delega la gestión en la empresa privada y regula y controla esa actividad cuidando el cumplimiento del régimen establecido en la concesión otorgada.
Para este proceso el Estado debe definir la importancia de la transformación de los aeropuertos y sostener su posición frente a las múltiples actividades, actores, intereses y presiones que confluyen en el mundo la aviación comercial y en especial en el esquema de prestación de servicios en el aeropuerto.
13. De acuerdo a lo señalado por Naldi, al otorgar la concesión de la gestión del aeropuerto, el Estado se aleja de la actividad, quedando el gestor sin las herramientas de dominio público (coacción y de policía).
En efecto, el Ingeniero Naldi nos dice: En muchos casos, en el momento que la actividad aeroportuaria pasa a ser gestionada por el sector privado, el Estado se aleja, se desentiende del problema y ocurre un situación paradójica: se declara la actividad como servicio público, se requiere de la ejecución de obras e inversiones sobre bienes del dominio público (con las exigencias y consecuencias que ambas instituciones suponen por sí mismas) pero se omite transferir al gestor privado de la actividad de elementos y herramientas de gobierno, de fuerza, de intervención que son propias del servicio público y del dominio público (coacción y de policía) pero que son necesarias para prestar el servicio en las condiciones que el Estado pretende se desarrollen.[111]
Sin embargo, en este caso el concesionario que es una empresa a la cual se le ha cedido la posibilidad de administrar un servicio público, con la finalidad de obtener lucro, no puede gozar de un beneficio de fuerza, de imperium, de dominio público por el hecho de que se le ha cedido la prestación de un servicio público.
En efecto, las aerolíneas, los transportistas terrestres, las compañías de telecomunicaciones también son empresas que han recibido del Estado una concesión y por ello no pueden exigir la facultad de dominio público o imperium para el ejercicio de su actividad.
Para ello cuentan con las regulaciones derivadas del propio contrato de concesión y además con el desarrollo de toda una institucionalidad derivada de la supervisión de los organismos fiscalizadores y/o reguladores.
VI. El aeropuerto como servicio público [arriba]
1. El aeropuerto es un servicio público ejecutado por una empresa. En efecto, el fenómeno de la privatización que ha penetrado en todos los ámbitos de la aeronavegación comercial, ha modificado la naturaleza de “servicio público” que domina la actividad aeroportuaria.[112]
Su conceptualización acompañó las transformaciones profundas sufridas por el Estado y sus funciones, produciendo un amplio debate en la doctrina elaborada en el campo del Derecho Administrativo.[113]
En los servicios públicos estamos ante el desarrollo de actividades “por entidades estatales o por su mandato expreso (régimen de concesión), para satisfacer necesidades colectivas impostergables mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos, bajo un régimen de derecho público.[114]
La idea se servicio público es relativamente reciente y ha ido mutando conforme cambiaba la estimación de lo que en cada momento, se consideraba necesidad pública, definición que corresponde al mundo de la política y no del Derecho.[115]
La determinación de si una actividad constituye un servicio público corresponde a la ley nacional, en cuanto tal clasificación la sustrae de la actividad privada.
Las actividades en las que se manifiesta el servicio público pueden ser englobadas en diversos grupos, en razón a la mayor homogeneidad de sus prestaciones, proponiendo tres fundamentales: i) Servicios económicos que comprende los bloques de suministro (agua, gas, electricidad, etc.); Servicios de transportes (terrestre, aéreo, ferrocarril, etc.) y Servicios de comunicaciones (radiodifusión, telefonía, televisión, correo, etc.). ii) El segundo grupo comprende el de los Servicios sociales que engloban la educación, la sanidad, seguridad y asistencia social, etc. iii) El tercer grupo es el de los denominados servicios residuales, más o menos heterogéneos y de ámbito exclusivamente local.[116]
El servicio público es una actividad en la que se aplica el régimen de Derecho Público, es decir, goza de una protección especial, aunque su régimen de gestión esté sometido en gran medida al Derecho Privado. Ese régimen se manifiesta jurídicamente de muy diversas formas, pero siempre persigue que la prestación sea regular y continua.
En el nuevo servicio público la situación del usuario es predominantemente contractual. Recordemos que tradicionalmente, y continúa siendo así en determinados sectores, la posición del usuario era puramente reglamentarista.[117]
Los tres elementos esenciales en todo servicio público, la Administración, la entidad gestora y el usuario, guardan entre sí una relación jurídica de dependencia generadora de derechos y obligaciones.[118]
Los tres elementos señalados forman parte intrínseca de la organización de la infraestructura y de la prestación de servicios aeroportuarios a través de ella.
De cualquier modo, prescindiendo de las circunstancias históricas que condicionan cada cultura específica, la noción objetiva de servicio público se caracteriza como una “prestación” obligatoria y concreta, naturaleza económica y social, que satisface una necesidad básica y directa de la comunidad.[119]
Bajo esta perspectiva, el Estado mantiene la titularidad y control del servicio, preservando el cabal cumplimiento de los principios de regularidad, continuidad, igualdad y obligatoriedad. Estos principios constituyen la garantía de los intereses de los usuarios.
Algunos de los sectores actualmente liberalizados se caracterizan por que los servicios deben prestarse a través de redes o infraestructuras que constituyen un auténtico monopolio natural, en la medida en que su duplicación resultaría antieconómica o carente de sentido (red de transporte y distribución de energía eléctrica, infraestructuras ferroviarias, puertos, aeropuertos, etc.)[120]
En los casos señalados, una de las características del nuevo ordenamiento en estos sectores consiste precisamente en diferenciar la regulación de las redes o infraestructuras de la de los servicios a que aquellas sirven de soporte. La titularidad y/o gestión de las redes e infraestructura puede pertenecer o no al sector público, aunque en todo caso se debe garantizar una gestión neutral de las mismas y el acceso de terceros a las redes o infraestructuras de titularidad privada.
2. Como verdadera constante, una parte sustancial de las regulaciones que estructuraron el régimen de privatización de los aeropuertos, han dispuesto con el carácter mandatorio, asegurar la igualdad, la continuidad, la no discriminación y el libre acceso en el uso de servicios e instalaciones aeroportuarias.[121]
En el caso de España los principios señalados en legislaciones específicas sobre servicios aeroportuarios abarcan a toda la administración pública y tienen rango constitucional.
En efecto, el art. 103.1 de la Constitución de 1978 dispone que la administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, descentralización, desconcentración, coordinación, con sometimiento pleno a ley.
Sería impensable una privatización que no tuviese como objetivo la eficacia, la rentabilidad, pero sobre todo, el servicio de los intereses generales.[122]
De igual modo, en Argentina la eficiencia de los servicios públicos tiene rango constitucional y además permite la participación de los usuarios.
En efecto, de acuerdo a lo señalado por Cosentino, este enfoque ha sido reducido en la República Argentina a un precepto constitucional por el que se ha declarado que: las autoridades proveerán la calidad y eficiencia de los servicios públicos y la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y las provincias interesadas en los organismos de control.[123]
En el caso peruano el art. 65 de la Constitución Política señala que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran en el mercado.
3. El proceso de transferencia de la explotación de la infraestructura aeronáutica, implica la entrega de un régimen monopólico que no se encuentra expuesto al campo de un mecanismo concurrencial.
Hemos señalado que un aeropuerto no compite con ningún otro que preste idéntico servicio a la misma comunidad.
Si bien existen ciudades donde coexisten varios aeropuerto importantes, como por ejemplo, Londres, París, Nueva York, inclusive Buenos Aires, así como otros pequeños aeropuertos que resultan complementarios a uno principal, ninguno de ellos colisiona entre sí, en razón de que se dirigen a públicos diferentes o bien coordinan sus tráficos como si fuesen un solo aeropuerto con varias instalaciones.
Por tanto nos encontramos en una situación cuasi monopolística en cada área territorial de influjo, sólo rota por los aeropuertos de las áreas de influjo vecinas cuando ofrecen servicios que compensan el costo de desplazamiento.[124]
El aeropuerto es ante todo una infraestructura que por imperativo de la tecnología aeronáutica, excluye la concurrencia.
La fijación de las modalidades de remuneración por la prestación del servicio, no está sujeta al libre juego de las fuerzas del mercado, manteniendo un régimen de aprobación unilateral por la autoridad competente.
En otras palabras, mediante mecanismos derivados del Derecho Administrativo se regula la actividad de una entidad privada que presta un servicio público.
4. La cesión de la gestión de la infraestructura o del aeropuerto se otorga mediante un contrato de concesión.[125]
Dentro del rico campo de alternativas que ofrece el derecho positivo, el contrato de concesión es el que permite el complejo normativo más adecuado para la descentralización de las funciones del Estado.[126]
Prescindiendo de la amplia controversia doctrinaria, cabe reconocer que toda concesión es constitutiva de derechos e implica que la administración transfiere a un particular una atribución o poder que le pertenece “como propio”.[127]
De tal modo si bien rige en la relación contractual el principio de “lex inter partes”, sufre las modificaciones que emanan del poder público y que se manifiesta en las cláusulas exorbitantes en el vínculo concesional, las que constituyen uno de los modos mediante los que se tutela el interés público que gobierna el acuerdo de voluntades.[128]
La diferencia entre los contratos administrativos y los de derecho privado estriba en la existencia de cláusulas especiales insertadas en los primeros, que testimonian “un régimen jurídico especial de derecho público.”[129]
Estas cláusulas han sido denominadas cláusulas exorbitantes del derecho privado.
De acuerdo con Diez,[130] la cláusula exorbitante corresponde frecuentemente a la de una prerrogativa exorbitante o una prerrogativa de poder público. De allí entonces, que la cláusula exorbitante sería la que comporta la puesta en acción de una de esas prerrogativas, en particular aquella que en las relaciones de la Administración con el co – contratante confía a la primera poderes exorbitantes con respecto al segundo. Estas prerrogativas pueden establecerse de dos maneras: sea bajo la forma de prerrogativa establecida a favor de la Administración con relación a su co – contratante, sea bajo la forma de prerrogativa establecida a favor del co – contratante a favor de terceros.
Ello implica que los organismos reguladores fiscalicen la aplicación de cláusulas contractuales que afectan a las partes que no han participado en la negociación, elaboración y suscripción del contrato de concesión como son los usuarios (aerolíneas, pasajeros, proveedores y prestadores de servicios).
La sujeción estricta al principio de no discriminación del uso del aeropuerto, el cuadro tarifario, sujeto a la aprobación del organismo contralor, el pago de un canon al Estado, la garantía de cumplimiento del contrato y la cláusula de rescate de la concesión, son entre, muchas otras, manifestaciones de la presencia de un régimen de orden público que se impone sobre el marco contractual entre el “concedente” y el “concesionario”.
Esta normativa ha sido receptada en una parte sustancial de las legislaciones latinoamericanas a propósito de la privatización de los aeropuertos, poniéndose de manifiesto en particular en la Ley de Aeropuertos de México de 1995, de Colombia y en la reglamentación de la República Argentina.[131]
5. La cuestión tarifaria es un aspecto de suma importancia dentro de la relación concesional porque guarda relación precisamente con una de las cláusulas exorbitantes, en razón de que requiere la aprobación del ente regulador al que se le ha delegado la fiscalización y aprobación de la propuesta de la tarifa.
Bajo esta perspectiva, el punto central que domina la economía del sistema concesional, consiste en la fijación de la tarifa, la marca el punto de confluencia entre los intereses del concedente, el concesionario y los usuarios.[132]
Históricamente, su determinación integraba el campo de las funciones indelegables del Estado, y constituía una de las manifestaciones de su poder reglamentario.
En la actualidad el concesionario tiene derecho a cobrar a los usuarios, por la prestación concreta del servicio, el precio o tasa autorizados por la entidad concedente que consta en la tarifa.[133]
La modernización de los aeropuertos requiere de un flujo de capitales, cuyo polo de atracción gira alrededor de la intangibilidad de una tarifa que ofrezca razonables condiciones de rentabilidad.
Sin embargo, conforme se puso de manifiesto en la Junta General Anual de IATA celebrada en Ginebra en noviembre de 1996 y particular en la carta de su Secretario General de mayo de 1997, las tasas deben ser controladas, teniendo en cuenta que los aeropuertos se mueven dentro de un régimen monopólico y no están expuestos a un mercado competitivo.[134]
6. Precisamente el debate que existe en la actualidad es la afectación de los costos de las aerolíneas como consecuencia de las tarifas de servicios aeroportuarios y ello se ha traducido en el tratamiento de los aspectos tarifarios y competitividad por parte de las autoridades aeronáuticas.
Con relación a ello, el Grupo de Expertos en Asuntos Políticos Económicos y Jurídicos del Transporte Aéreo (GEPEJTA) de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil – CLAC concluyó en julio de 2002 sobre la necesidad de establecer las condiciones de competencia, estableciendo bases sólidas para el desarrollo del transporte aéreo en la región.
Para el efecto, señaló respecto a los cargos aeroportuarios de navegación aérea y concesiones lo siguiente:
i) El establecimiento de normas y la revisión de las existentes con el propósito de desarrollar procedimientos de fijación y revisión tarifaria, considerando los órganos competentes (organismos reguladores o de similar naturaleza), plazos, requisitos de aprobación e instancias de participación de los usuarios de los aeropuertos, tanto en la selección de la metodología tarifaria que se aplique como en la fijación de los niveles a aprobarse.
Las normas señaladas deben incluir audiencias públicas obligatorias con el fin de sustentar las propuestas tarifarias y fundamentar la aceptación o rechazo de las observaciones planteadas por los usuarios respecto de las tarifas propuestas.
En la mayoría de países de la región se han establecido normas similares para la aprobación de tarifas, con la participación de los usuarios en audiencias públicas. Sin embargo, existen casos como el peruano, en el que las partes mantienen el debate en relación con la fijación de determinados derechos (pasajeros en tránsito, utilización de mangas, etc.).
ii) De igual modo, se concluyó sobre la necesidad de creación de comités consultivos de usuarios de aeropuertos tomando en consideración las siguientes funciones:
a) Recibir y presentar ante el organismo competente las consultas de los usuarios de infraestructura aeroportuaria con relación a las políticas y normas de dicho organismo.
b) Conocer y opinar acerca de los planes de supervisión del organismo competente para las actividades del operador de aeropuertos.
c) Poner en conocimiento del organismo competente los requerimientos de los usuarios relativos a la prestación de los servicios aeroportuarios.
d) Proponer líneas de acción que se consideren convenientes para mejorar la calidad en la prestación de los servicios en el ámbito de competencia del organismo.
e) Los referidos comités deben estar integrados por usuarios que acrediten representatividad en la prestación de los servicios y los mercados en los que actúan.
iii) También se planteó la definición de reglas y procedimientos básicos de utilización de la infraestructura aeroportuaria para fines comerciales, que permitan una relación apropiada entre los operadores de los aeropuertos y sus usuarios.
iv) Revisión de la normatividad de las autoridades aeronáuticas y entes reguladores a fin de evitar superposición de funciones y considerar la participación de todos los actores involucrados en los procesos de privatización o concesión de servicios aeroportuarios delimitando las responsabilidades y evitando la duplicación de esfuerzos.
v) Los cargos por seguridad que se asocien a la aviación civil deben mantener una relación directa con los costos, evitando cobros adicionales.
7. En lo que se refiere a la competitividad del transporte aéreo de la región y especial en lo relacionado con los servicios aeroportuarios, el GEPEJTA concluyó en lo siguiente:
i) La necesidad de analizar las medidas económicas para rebajar costos de la industria de la aviación civil y considerar la ratificación de los instrumentos jurídicos que contribuyan en este aspecto.
ii) Instar a las autoridades económicas y políticas de los Estados de la región a tomar en consideración la necesidad de que los ingresos que se generan por servicios de navegación aérea, protección al vuelo y aterrizaje se reinviertan en el propio sector aeronáutico.
8. Como consecuencia que los aeropuertos se mueven dentro de un régimen monopólico y no están expuestos a un mercado competitivo, el nivel tarifario dentro de la concesión sufre la gravitación de una cláusula exorbitante, la que requiere la aprobación de la autoridad a las que se le ha encomendado la fiscalización y aprobación de la propuesta que le hubiere sido formulada, tal como señalamos en líneas precedentes.
Bajo esta perspectiva, es que se han diseñado técnicas correctivas que escapan al ámbito de las cláusulas destinadas a producir algunas de las formas de la extinción anticipada de la relación contractual.[135]
Así concebido, resulta que el contrato asume los riesgos propios y normales de la gestión, quedando a cargo del concedente los que provengan del propio Estado, o de un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.[136]
De tal modo, las técnicas correctivas, no son sino una de las modalidades del ejercicio de “potestes variandi”, cuando se impusiere un reajuste tarifario por un aumento de los costos que resulte de un “hecho del príncipe”, la “teoría de la imprevisión” o algún otro factor ajeno a la voluntad de las partes.
Al respecto, se debe tener presente lo que dice el jurista argentino Roberto Dromi al señalar que el concesionario percibe un precio que no lo paga directamente la Administración Pública, sino los usuarios. El precio lo fija directamente el Estado concedente, si bien con la intervención del concesionario. El precio se expresa en la llamada tarifa (lista de precios). Las tarifas de los servicios públicos no son inmutables, sino un elemento variable, sujeto a las modificaciones que impongan las condiciones en que se prestan los servicios. En consecuencia, la revisión periódica de las tarifas es jurídicamente legítima y económicamente necesaria.[137]
En el campo aeronáutico, la OACI ha fijado las grandes líneas de los derechos por el uso de Aeropuertos y por Servicios de Navegación Aérea. (Declaración de la OACI a los Estados Contratantes sobre Derechos por el Uso de Aeropuertos y por Servicios de Navegación Aérea de junio de 1992).[138]
Una observación importante de carácter general extraída del documento en mención, es que debe haber cierto equilibrio entre los intereses respectivos de los aeropuertos y de las empresas de transporte aéreo, en vista de la importancia que éste reviste para los Estados, que ello se aplica especialmente durante los períodos de dificultad económica y que los Estados deberían fomentar una mayor cooperación entre los aeropuertos y las aerolíneas a fin de asegurar que las dificultades con las que se encaran unos y otros sean compartidas.[139]
Bajo esta perspectiva, el régimen tributario instituido ha incorporado gravámenes reconocidos en forma uniforme en la comunidad aeronáutica mundial, las que comprenden las tasas de aterrizaje, estacionamiento y protección al vuelo.
En forma complementaria y con ligeras variantes se han difundido tasas destinadas a cubrir la seguridad, los servicios de navegación aérea y las de atención al pasajero.
El proceso de privatizaciones ha producido un fenómeno de reajuste progresivo de las tasas aeroportuarias, combatido por IATA y AITAL.[140] En el informativo de AITAL en mención se señaló que como el Estado se reserva una parte sustancial de las rentas provenientes de la privatización, era probable que el costo de los derechos se siga incrementando. En efecto, ello ha ocurrido prácticamente en toda la región con mayor relevancia en Colombia, Bolivia y Perú.
Si bien es cierto que el reajuste tarifario se sustenta en la ejecución de un “plan de inversión” destinado a modernizar la estructura aeroportuaria, la tarifa no debe necesariamente reflejar en forma automática el movimiento de los mayores costos.
Ello en virtud de los principios de certeza, razonabilidad, causalidad, irretroactividad e igualdad que se aplican en la retribución de los servicios públicos.
La fijación de las tarifas se regula de acuerdo a la normatividad de cada país, de acuerdo a mecanismos institucionales.
9. Como señalamos en líneas precedentes, la retribución de servicios públicos está limitada por los siguientes principios básicos:
a) Igualdad: En materia de tarifas este principio exige que el precio o la tasa del servicio sea igual para todos los usuarios, teniendo en cuenta, naturalmente las distintas categorías de las prestaciones.[141]
b) Causalidad: La obligatoriedad en el pago de la tasa o precio no se concibe jurídicamente sin la efectividad del servicio.[142] La prestación debe ser real, porque el cobro que se pretende por un servicio público no prestado es improcedente.
c) Certeza: Este principio establece que las tarifas sean establecidas o autorizadas por los organismos competentes y publicadas.[143]
d) Razonabilidad: En virtud de la aplicación de este principio es necesario que entre prestación y retribución medie una aproximada, adecuada, discreta equivalencia, utilizando fórmulas establecidas por la doctrina y la jurisprudencia, sin exigir que la tasa equivalga matemáticamente a la prestación que recibe el administrado.[144]
10. Dentro del campo de las obligaciones esenciales del concesionario, un capítulo básico es el que se refiere al plan de inversiones en el pliego de condiciones.
La magnitud de los recursos comprometidos hace patente la necesidad de obtener fuentes de financiamiento que no descansen únicamente en los ingresos corrientes. La IATA en su declaración de enero de 1998, puntualizó la conveniencia de evitar que se pretenda un acopio de fondos por anticipado sobre la base de los aportes de los usuarios.[145]
El Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuertos (Doc. OACI 9562) hace referencia a los principios contenidos en la Declaración del Consejo (Doc. OACI 9082/5) sobre conceptos tales como costos para cálculos de los derechos aeroportuarios, los derechos por servicios a los pasajeros, los derechos por concepto de medidas de seguridad, los derechos relacionados con el ruido, las consultas con los usuarios en materia de derechos y planificación aeroportuaria y el fomento de los ingresos obtenidos por arrendamientos de locales, concesiones y zonas francas.
Los principios señalados deben ser tomados en cuenta para la elaboración del plan de inversiones.
Ciertamente, dado el enorme costo de inversión inicial que requiere la modernización de un aeropuerto es necesario contar con el concurso de capitales obtenidos en forma competitiva del mercado financiero, es decir, en las mejores condiciones y tasas de interés, recuperables con las tasas abonadas por los usuarios cuando las instalaciones se encuentren operativas.[146]
De cualquier modo, se recomienda soslayar el desvío de recursos mediante el sistema de subsidios cruzados utilizados tanto en México como en la Argentina, implantando un régimen de vasos comunicantes por el que los aeropuertos rentables compensen a aquellos que son intrínsecamente deficitarios.[147]
De acuerdo a lo señalado por la doctrina especializada como Vásquez Rocha y Cosentino, los ingresos aeronáuticos y no aeronáuticos provenientes de las operaciones en un aeropuerto deberían beneficiar únicamente a esa unidad aeroportuaria.
11. El complejo normativo destinado a regular la transferencia del ámbito público al privado de los aeropuertos, contiene un sistema sancionador que participa del orden receptivo y del ámbito del Derecho Administrativo.
En el régimen de concesión para la explotación de uno o más aeropuertos, se contemplan sanciones diversas pero que en sustancia se alternan entre la multa o la resolución del contrato.
Es atribución del concedente imponer sanciones al concesionario en ejercicio de la fiscalización de la gestión exclusivamente.[148] Esta es una atribución de principio en virtud de lo establecido en lo que se denomina Derecho Administrativo sancionador.
El propio ordenamiento jurídico les atribuye potestad sancionadora, pero restringida en cuanto a su alcance a la misión específica para la cual fue atribuida, esto es, el control respectivo del servicio público; se fundamenta pues en el principio de legalidad.[149]
La doctrina reconoce también que la gradación de las sanciones debe realizarse de acuerdo al principio de razonabilidad y proporcionalidad, esto es, teniendo en cuenta factores tales como la gravedad, reincidencia, perjuicio a los usuarios, grado de afectación del interés público, cumplimiento de las condiciones fijadas, ocultamiento deliberado de información, contabilización incorrecta, etc. los que, como se aprecia son en algunos casos indeterminados y en algunas legislaciones carecen de prelación.[150]
12. La regulación del servicio aeroportuario es un aspecto vinculado a la facultad de fiscalización que tiene la Administración.
En efecto, bajo el régimen de privatizaciones se verifica un proceso de transferencia de la explotación de los servicios públicos que revisten un carácter monopólico, por lo que se ha elaborado “marcos normativos” destinados a tutelar el interés de los usuarios.
Con ese propósito se han estructurado organismos de fiscalización que dentro del seno de la Administración Pública o mediante una configuración autónoma, se les atribuye el “control de la legalidad” de la explotación del servicio público.[151]
Con la creación de los organismos reguladores se trata de superar la contradicción que se presenta entre la “actividad pública” que desempeñan las compañías de servicio público, con su condición de empresa privada que busca, lógicamente obtener el máximo beneficio.[152]
Dos de las notas fundamentales que caracterizan a estos organismos reguladores son su especialización e independencia.[153]
La regla que se conoce como el principio de especialidad, configura una garantía fundamental frente a cualquier desborde del ámbito de aplicación para cual fue constituido el ente.
En el campo aeroportuario, su régimen constitutivo enuncia como propósito esencial asegurar la igualdad, el libre acceso y la no discriminación en el uso de los servicios, la razonabilidad y la competitividad de las tarifas, la fiscalización del plan de inversiones, en suma todos los aspectos que atañen a la ejecución de las obligaciones contenidas en el contrato de concesión.
En el caso de Argentina este aspecto está regulado por el Decreto Nº 16/98. De igual modo, el art. 2 del Decreto Supremo 24718 de la República de Bolivia dispone en sentido similar los principios que rigen los servicios aeronáuticos y los aeroportuarios.
En el caso peruano, el Organismo supervisor de la Inversión Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN presenta algunos matices, porque de conformidad con su ley de creación,[154] le corresponde regular el comportamiento de los mercados en los que actúan empresas públicas o privadas que realizan actividades de explotación de infraestructura de transporte de uso público, así como el cumplimiento de los contratos de concesión, “…cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los inversionistas y de los usuarios, en el marco de las políticas y normas que dicta el Ministerio de Transporte y Comunicaciones a fin de garantizar la eficiencia en la explotación de la infraestructura bajo su ámbito.”
Como se puede apreciar de la mención expresa a las políticas que dicte el Ministerio del sector correspondiente a través de órganos especializados,[155] que tienen competencias para otorgar permisos de operaciones y aprobar normas técnicas para la construcción y mantenimiento de la infraestructura, etc.; gran parte del marco normativo de la actividad a supervisar por OSITRAN está predeterminado por los respectivos contratos de concesión, elaborados muchas veces sobre la base de consideraciones de índole política, económica y social ajenos a la competencia propia del ente regulador.[156]
13. El organismo regulador o fiscalizador debe ser totalmente imparcial como garantía en beneficio de los usuarios y del concesionario.
En efecto, para Gordillo el que concede u otorga un monopolio no debe ser quien lo controle, porque es indispensable que el ente de control sea imparcial para que actúe como un árbitro que solucione los conflictos entre los agentes económicos del sector.[157]
Adicionalmente, resulta conveniente mencionar que en el caso peruano se da la característica que el proceso de promoción de la inversión privada en la privatización de empresas del Estado y en el otorgamiento de concesiones de servicios públicos y en obras públicas, es conducido por un organismo especializado del Poder Ejecutivo, denominado actualmente PROINVERSIÓN (que sustituyó a la Comisión de Promoción de la Inversión Privada – CEPRI), dirigido por un grupo de ministros titulares de los sectores involucrados. Ello sin perjuicio de que el otorgamiento del respectivo contrato de concesión corresponde sin lugar a dudas al sector correspondiente.
14. Por su parte, como una disciplina básica no cabe prescindir de un análisis de las normas ambientales dentro de las que se presentan especial relevancia el ruido causado por el movimiento de tráfico aéreo.
Para el efecto, la Administración debe tener en cuenta lo establecido en el Anexo 16 de la OACI, referido a Protección del Medio Ambiente.
Existen normas específicas como las legislaciones mexicana y peruana que establecen normas de protección al medio ambiente.
Así el art. 74 de la Ley de Aeropuertos de México dispone que en los aeródromos civiles los concesionarios y permisionarios deberán observar las disposiciones aplicables en materia de protección al ambiente; particularmente en lo que les corresponda respecto a la atenuación del ruido y al control efectivo de la contaminación del aire, agua, suelo, tanto en sus instalaciones, como en su zona de protección.[158]
En virtud de ello los aeropuertos al igual que otras industrias, deben obtener la Certificación del Sistema de Gestión Ambiental ISO 14001 (International Organization for Standarization), que es una norma que le permite definir los aspectos e impactos ambientales significativos en la organización; plantear objetivos y metas para demostrar desempeño ambiental; definir la política ambiental de la organización y de esta forma obtener de la autoridad competente la aprobación de su sistema de gestión ambiental.
Finalmente, otro aspecto que tiene estrecha relación en la actuación del aeropuerto como servicio público es el mantenimiento de las tasas y tarifas equilibradas, que no perjudiquen al usuario ni desalienten a los inversionistas. En efecto, este rubro contiene una de las facetas de mayor significación en el desenvolvimiento del programa de modernización del sistema aeroportuario.
Sin embargo, este es el aspecto que causa más conflictos a relación entre concesionarios, usuarios y la Administración.
VII. Marco jurídico de los servicios aeroportuario [arriba]
1. Como sabemos, el Convenio de Chicago y los demás acuerdos suscritos en diciembre de 1944, constituyen la norma suprema sobre la que se basa el Derecho Público Aeronáutico, reglamentando la navegación aérea en su aspecto internacional así como dictando normas aplicables a las diversas gamas de la actividad aeronáutica.
El Capítulo IV del citado convenio se refiere a medidas para facilitar la navegación aérea y ello guarda estrecha relación con el uso de la infraestructura (aeródromos y aeropuertos).
Precisamente el art. 28 del capítulo acotado, señala las facilidades para la navegación aérea y sistemas uniformes.
En virtud de la citada norma, los Estados contratantes se comprometen de acuerdo a sus posibilidades y necesidades a:
i) A proporcionar en su territorio a la navegación aérea, con el objeto de facilitación, aeropuertos, servicios de radio y meteorológicos, instalaciones y servicios según las normas y métodos recomendados o establecidos en aplicación del Convenio.
ii) Adoptar y aplicar los sistemas sobre procedimiento de comunicaciones, códigos, señales, balizamiento y demás métodos así como las reglas de operación que se recomienden o establezcan en aplicación del Convenio.
iii) Los Estados contratantes se comprometen también a colaborar en las medidas internacionales para la publicación de mapas y cartas aeronáuticas, de acuerdo a las normas que se recomienden o establezcan en aplicación del Convenio.
2. La Organización de Aviación Civil Internacional considera al aeródromo, como el área definida de tierra o de agua (que incluye todas sus edificaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la llegada, partida, movimiento y servicio de aeronaves.[159]
La OACI estima además, que aeropuerto es “cualquier aeródromo provisto de instalaciones asequibles al público para el alojamiento, servicio o reparación de aeronaves o para el recibo o desembarco de pasajeros o carga”.[160] Define al aeropuerto internacional o aeródromo de frontera, como “todo aeropuerto designado por el Estado como punto de entrada o salida donde se llevan a cabo las formalidades de aduana, inmigración, sanidad pública, cuarentena agrícola y procedimiento similares”.[161]
La página Web de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Perú define de forma similar al aeropuerto internacional como aquél aeródromo público destinado al ingreso o salida del país de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios.[162]
El art. 6 de la reciente Ley Nº 25825, publicada el 25 de mayo de 2005 (cuando se corregía este trabajo), modifica el art. 27 de la Ley Nº 27261 de Aeronáutica Civil del Perú ampliando la definición de aeropuerto señalando que es el aeródromo de uso público que cuenta con edificaciones, instalaciones, equipos y servicios destinados en forma habitual a la llegada, salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie. Las áreas que lo conforman son intangibles, inalienables e imprescriptibles; y las áreas circundantes con zonas de dominio restringido, correspondiendo a los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales e instituciones públicas del Gobierno Nacional, velar por el cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma, dentro del ámbito de sus competencias.[163]
La Ley de Aeropuertos de México señala que aeropuerto es el aeródromo civil de servicio público, que cuenta con las instalaciones y servicios adecuados para la recepción y despacho de aeronaves, pasajeros, carga y correo del servicio de transporte aéreo regular, del no regular, así como del transporte privado comercial y privado no comercial.
Únicamente los aeródromos civiles que tengan el carácter de aeropuerto podrán prestar servicios a las aeronaves de transporte aéreo regular.[164]
En el caso de España, la introducción de la categoría de aeropuerto de interés general en la Constitución de 1978 ha significado la aparición en el ordenamiento jurídico aeronáutico español de conceptos y situaciones que no pudieron ser previstos ni en la Ley de Aeropuertos de 1940, ni en la de Navegación Aérea de 21 de julio de 1960, ni tampoco por su finalidad específica, en el Real Decreto – Ley Nº 12/1978 de 27 de abril de 1978, sobre fijación y delimitación de facultades entre los Ministerios de Defensa y de Transportes, Turismo y Comunicaciones.
Por ello fue necesario promulgar el Real Decreto Nº 2828/1981 de 27 de noviembre de 1981, sobre Calificación de Aeropuertos Civiles.
En virtud de la norma en mención el artículo primero establece que serán calificados como aeropuerto de interés general por la Subsecretaría de Aviación Civil, previos los informes y acuerdos previstos en el Real Decreto – Ley Nº 12/1978: 1) Los que reúnan las condiciones para servir tráfico internacional. 2) Aquellos que, por su situación, características o su capacidad de generar tráfico, puedan incidir en el ordenamiento del transporte o espacio aéreo, o en el control del mismo. 3) Los que sean aptos para ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores. 4) Los que tengan interés para la defensa nacional. [165]
3. Conforme a lo previsto en el Capítulo III del Convenio de Chicago, Parte Primera – Circulación Aérea, referido al vuelo sobre el territorio de Estados contratantes, el art. 15 sobre Derechos de aeropuerto y otros semejantes, dispone que los aeropuertos de un Estado contratante que sean utilizados por sus aeronaves con fines de uso público, podrán ser empleados también por las aeronaves de todos los Estados contratantes, a reserva de lo previsto en el art. 68.
Este empleo supone la utilización uniforme de las instalaciones y servicios para la navegación aérea, comprendiendo las de radio y meteorología que se provean para uso público, para la seguridad y rapidez de las operaciones aéreas.
Establecida la igualdad en cuanto a la utilización de los aeropuertos, la norma materia de comentario precisa las reglas que inciden sobre la igualdad en el tratamiento fiscal, al decir que los derechos que un Estado contratante determine o permita que se impongan por el uso de tales aeropuertos e instalaciones y por las aeronaves de cualquier otro Estado contratante, no podrán ser más elevados:
a) En lo que se refiere a las aeronaves que no se utilicen en servicios aéreos internacionales regulares, que los derechos que abonarían sus aeronaves nacionales del mismo tipo dedicadas a servicios semejantes.
b) En lo que se refiere a las aeronaves que se dediquen a servicios aéreos internacionales regulares, que los derechos que abonarían sus aeronaves nacionales que operan en servicios aéreos internacionales semejantes.
La norma señala seguidamente que los derechos que se establezcan deben ser publicados y comunicados a la OACI y que para el caso de que un Estado contratante haga una reclamación, los derechos objetados serán examinados por el Consejo de la organización que preparará un informe y efectuará las recomendaciones del caso a fin de que sean consideradas por el Estado o Estados interesados.
4. En el art. 15 también se dispone que si un Estado contratante lo solicita, la OACI procederá al examen de los derechos impuestos y formulará las recomendaciones del caso al Estado o Estados interesados.
Cabe observar que en el artículo se hace referencia concretamente a las reclamaciones planteadas por un Estado contratante interesado, no por un explotador de aeronaves.
De igual modo, se establece que los Estados contratantes no podrán imponer derechos, gravámenes o impuestos por el mero derecho de tránsito, entrada o salida de su territorio de las aeronaves de un Estado contratante o de los bienes y personas que se encuentren a bordo de las mismas.
5. En lo que se refiere a la condición jurídica de los principios estipulados en el art. 15 y, en general, de todos los artículos del Convenio de Chicago, un Estado contratante de la OACI no puede eximirse de la aplicación de ninguno de los principios expresados, dado que en su calidad de signatario se compromete a adherirse a todos los artículos sin excepción.
6. El Capítulo XV del Convenio referido a Aeropuertos y Otras Instalaciones y Servicios para la Navegación Aérea establece las normas generales sobre la infraestructura aeronáutica y consta de varios artículos que regulan la actividad de los aeropuertos y las obligaciones de los Estados contratantes respecto a estos servicios.
En efecto, el art. 68 referido a la designación de rutas y aeropuertos, establece que cada Estado contratante con sujeción a las disposiciones del convenio, designar la ruta que deberá seguir en su territorio cualquier servicio aéreo internacional así como los aeropuertos que puede utilizar.
7. El art. 68 del Convenio de Chicago señala que cada Estado contratante puede, con sujeción a las disposiciones del convenio designar la ruta que deberá seguir en su territorio cualquier servicio aéreo internacional así como los aeropuertos que podrá utilizar.
Esta norma regula la facultad soberana de los Estados miembros de la OACI de designar las rutas que deben utilizar los servicios aéreos internacionales que vuelen o sobrevuelen por su territorio, así como los aeropuertos que dichos servicios pueden utilizar en el esquema internacional de transporte aéreo.[166]
8. La Clasificación Industrial Uniforme de Todas las Actividades de las Naciones Unidas – CIIU – Versión de 1990 distribuye la clasificación de la actividad de los aeropuertos en la Categoría de Tabulación I referida a Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones (Divisiones 60 a 64).
En estas clases se incluyen las actividades de transporte regular y no regular de pasajeros y de carga por ferrocarril, por carretera, por vía acuática y por vía aérea, así como los servicios de terminal y de estacionamiento, de manipulación y almacenamiento de la carga.
Las exclusiones de dicha clasificación indican que la construcción, conservación, mantenimiento y reparación de vías férreas, puertos, aeródromos (campos de aviación), etc. se incluye en la clase 4520 (construcción de edificios completos y de partes de edificios; obras de ingeniería civil).
La División 63 de la CIIUU clasifica las Actividades de Transporte Complementarias y Auxiliares.
Así el numeral 6301 de la División define la manipulación de carga. En esta clase se incluye la carga y descarga de mercancías y equipaje, independientemente del medio de transporte utilizado. También se incluyen las actividades de estiba y desestiba.
La clase 6302 abarca el funcionamiento de instalaciones de almacenamiento de todo tipo de productos, como silos de granos, almacenes para mercancías varias, cámaras frigoríficas, etc. Se incluye el almacenamiento de muebles, automóviles, madera, gas y petróleo, sustancias químicas, productos textiles, productos alimenticios y agropecuarios, etc. También se incluye el almacenamiento de productos en zonas francas.
La clase 6303 referida a otras actividades de transporte complementarias, contiene una gran diversidad actividades relacionadas con el transporte de pasajeros y carga utilizando distintos medios de transporte. Se incluyen el funcionamiento de instalaciones terminales, como estaciones ferroviarias, de autobuses, de manipulación de mercancías, puertos, muelles, aeropuertos, etc.; el funcionamiento de carreteras, puentes, túneles, playas de estacionamiento y garajes, esclusas, etc.; las actividades de control de tráfico y las de navegación, practicaje, atracada, gabarraje y salvamento; las actividades de servicio en tierra realizadas en campos de aviación, etc.
La clase 6309 referida a actividades de otras agencias de transporte también guarda relación con la actividad aeroportuaria.
En esta clase se incluyen los servicios de transitarios, la organización y coordinación del transporte en nombre del expedidor o consignatario, la recepción y aceptación de la carga (incluso su recojo y entrega local), la preparación de los documentos de transporte, la agrupación y el fraccionamiento de la carga, la contratación de fletes, la tramitación de las formalidades de aduana, la verificación de las facturas y el suministro de la información sobre las tarifas, la contratación de espacio en buques y aeronaves, el embalaje y desembalaje de cajas y cajones, la inspección, pesaje y muestreo de la carga, etc.
Las actividades de correo en las que se utiliza transporte público están excluidas en razón de están contenidas en la clase 6412 (actividades de correo distintas de las actividades postales nacionales).
De lo señalado se puede concluir que la actividad de los aeropuertos se encuentra dentro de la clasificación de actividades de transporte complementarias, en general.
Se debe tener presente que esta división fue creada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas recién en la tercera revisión efectuada en 1989.
En efecto, en la parte de la categoría I, relativa al transporte se creó una división separada (63) en la cual se agrupan todas las actividades de transporte complementarias y auxiliares con prescindencia del medio de transporte a que corresponden. Se siguió en este caso un criterio contrario al usado en la segunda revisión de la CIIU, en la cual estas actividades se incluían en las categorías de cada medio de transporte. Sin embargo, muchas de estas actividades son ejecutadas por unidades independientes que suelen prestar servicios a distintos medios de transporte, especialmente cuando en un determinado embarque se utiliza más de un medio de transporte.[167]
9. La Declaración del Consejo de la OACI a los Estados Contratantes sobre Derechos Aeroportuarios, Documento OACI 9082/5 establece las orientaciones más detalladas en derechos aeroportuarios.
El documento en mención ha sido revisado periódicamente por el Consejo, tras la celebración de conferencias internacionales importantes en materia de aspectos económicos de los aeropuertos, publicándose enmiendas cuando correspondía. Sin embargo, el espíritu y los principios expresados en la declaración se han mantenido sin cambios a lo largo de los años.
La Declaración en referencia concuerda con el Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuertos, Documento OACI 9562, al cual hemos hechos referencia en líneas precedentes.
10. La Declaración del Consejo difiere del Convenio de Chicago en lo que se refiere a su condición jurídica, en razón de que un Estado contratante de la OACI no está obligado a adherirse a las disposiciones y recomendaciones de la Declaración.
No obstante, habida cuenta de que las recomendaciones que figuran en la Declaración del Consejo han sido formuladas en conferencias internacionales importantes, los Estados se encuentran ante una fuerte obligación moral de asegurar que los métodos adoptados para recuperar sus costos aeroportuarios se ajusten a los criterios y al espíritu de la Declaración del Consejo. Al parecer, esta es la práctica general a la que se remiten los Estados contratantes de la OACI.
11. Como se indicó en líneas precedentes, en los propios aeropuertos han aparecido empresas de servicios, especializadas en instalación, mantenimiento, gestión y prestación de servicios que sin duda, además de ser unidades económicas diferenciadas, se han hecho consustanciales al propio entorno aeronáutico en general y aeroportuario en particular.[168]
Los servicios que de acuerdo a la doctrina especializada deben quedar en manos del Estado son las siguientes:
- Seguuridad y disciplina dentro del aeropuerto.
- Defensa de la competencia.
- Defensa del usuario (pasajero).
- Policías (aeronáutica, de migraciones, sanitarias, etc.).
- Control de Tránsito Aéreo (ATC).[169]
Si bien la clasificación señalada es valedera de acuerdo a la experiencia de los juristas que han estudiado este fenómeno, haciendo referencia que se debe dejar en manos privadas la gestión administrativa y quedar en manos del Estado el control de tránsito, existen excepciones que confirman la regla como la privatización del control de tráfico aéreo en Canadá.[170]
Siguiendo la clasificación elaborada por el Dr. H. Perucchi, señalada por el Dr. Cejas, la empresa concesionaria de un aeropuerto administraría los siguientes servicios y/o prestaciones:
a) Atención en plataforma de las aeronaves, o sea, su reabastecimiento de combustible, servicios de rampa y todas las tareas complementarias que se brindan a las aeronaves.
b) Atención de pasajeros y equipaje.
c) Atención, control y almacenamiento de carga aérea.
e) Arrendamiento de los locales del aeropuerto.
f) Catering de las aeronaves.
g) Estacionamiento de automotores.[171]
12. Con relación a lo señalado en el punto anterior, existen diversos servicios aeroportuarios y consecuentemente, diversas categorías de derechos aeroportuarios.
Si bien la clasificación sigue los parámetros señalados en la doctrina, el criterio legal no es uniforme.
Así por ejemplo, la legislación boliviana señala que son servicios aeroportuarios las actividades destinadas a la atención de aeronaves, pasajeros, equipajes y carga efectuados en un aeropuerto.[172]
La Ley de Aeropuertos de México clasifica los servicios en: aeroportuarios, complementarios y comerciales.[173]
La Dirección General de Aeronáutica Civil de Chile clasifica los servicios aeronáuticos en cuatro grandes rubros: i) Servicios Aeroportuarios; ii) Servicios de Navegación Aérea; iii) Servicios de Seguridad Operacional; y, iv) Servicios de Meteorología.[174]
Para efectos del análisis de los servicios materia de este trabajo, la DGAC de Chile autoriza los Servicios Aeroportuarios siguientes:
- Servicios área de movimiento: pistas, calles de rodaje.
- Servicios de Seguridad de Aviación Civil (AVSEC).
- Servicios de Salvamento y Extinción de Incendios (SEI).
- Autorizaciones y Certificaciones Aeroportuarias.
De igual modo, clasifica los servicios de Navegación Aérea en:
- Servicios de Información de Vuelo.
- Servicios de Control de Tránsito Aéreo.[175]
La Dirección de Aeroservicios de Costa Rica clasifica en forma más detallada los denominados aeroservicios.[176]
En efecto, el detalle de los servicios es el siguiente:
a) Servicios de Rampa: i) Supervisión en Rampa; ii) Guía y Estacionamiento de la aeronave; iii) Medidas de Seguridad; iv) Carga y Descarga; v) Agua potable; vi) Aguas residuales; vii) Limpieza de cabina; viii) Comunicación rampa – cabina de mando; ix) Control de ULD; x) Unidad de arranque; xi) Unidad de poder; xii) Remolque.
b) Servicios de Operaciones de Vuelo: i) Mantenimiento de Manuales; ii) Archivos; iii) Cartas meteorológicas; iv) Planes de vuelo; v) Informes a la tripulación; vi) Pedidos de combustible; vii) Asistencia durante el vuelo; viii) Redespacho en vuelo.
c) Servicios de Control de Carga y Comunicaciones: i) Planeamiento del cargado; ii) Peso y Balance; iii) Manifiestos; iv) Archivo de documentos y mensajes especificados por la línea aérea; v) Preparación de estadísticas y reportes; vi) Comunicación entre la estación de tierra y la aeronave.
d) Servicios de Manejo de Pasajeros y Equipaje: i) Boletaje; ii) Facturación; iii) Arribos y tránsitos; iv) Acompañamiento de menores, tránsitos sin visa, deportados, impedidos; v) VIP´s; vi) Clasificación de equipaje; vii) Entrega de equipaje; viii) Búsqueda de equipaje perdido.
Como se puede apreciar, la clasificación o detalle de los servicios aeroportuarios varía según la política o legislación de cada país, en razón de que tiene un origen de gestión privado.
Por ello la definición de la naturaleza de la relación jurídica que debe existir entre el propietario de la infraestructura (Estado o ente autónomo) y su control, y el titular la gestión y/o explotación estará sujeta a las condiciones y los términos que se establezcan en el respectivo contrato de concesión.
13. La OACI en su Manual sobre Aspectos Económicos de los Aeropuerto (Doc. 9562) establece las pautas generales y recomendaciones para fijar los diferentes derechos en base a las diversas categorías que ha establecido:
a) Derechos de Aterrizaje: Este cobro se debe basar en el peso máximo de despegue de la aeronave.
b) Derechos de Iluminación: En algunos casos se aplican por separado de los derechos de aterrizaje.
c) Derechos de Control de Aproximación y de Aeródromo: De acuerdo a OACI en muy pocos aeropuertos se cobran este tipo de derechos.
d) Derechos de Estacionamiento: De acuerdo a lo previsto en el párrafo 14 viii) del Doc. 9082/5 se establece que en lo posible debe utilizarse el peso máximo permisible de despegue y/o las dimensiones de la aeronave (espacio que ocupa) como base para determinar los derechos relacionados con el uso de espacio de estacionamiento, de hangar y almacenamiento a largo plazo de aeronaves.
Los derechos de estacionamiento tienen con frecuencia un propósito de regulación a efectos de fomentar la rapidez y eficiencia en la carga y descarga de las aeronaves a fin de darle un mayor uso al terminal.
e) Derechos de Pasarela Telescópica.
f) Derechos de Hangar: Los derechos de hangar se calculan de la misma forma que los de estacionamiento.
g) Derechos de Servicios a los Pasajeros: Generalmente se aplican sólo a los pasajeros que salen, aunque a veces se imponen también en el caso de los que llegan. Se cobran por lo general dos categorías de derechos; una en relación con los pasajeros internacionales y otra en relación con los nacionales.
h) Derechos de Carga: En algunos países no se imponen derechos de carga. Sin embargo, se recomienda que se utilice patrones similares a los derechos de servicios a los pasajeros.
i) Derechos en Concepto de Medidas de Seguridad: En este caso se recomienda que los derechos por concepto de medidas de seguridad sirvan para recuperar los gastos reales en los que se haya incurrido.
j) Derechos Relacionados con el Ruido: Hasta 1992 existían pocos aeropuertos que imponían derechos relacionados con el ruido.
Sin embargo, en la actualidad se aplican restricciones importantes en la operación de aeronaves que se no se encuentra homologadas, conforme a lo previsto en el Anexo 16 de la OACI sobre Protección del Medio Ambiente y en especial por la limitaciones que obligan a operar con aeronaves de la Etapa III.
En efecto, si bien no se recomienda un método sobre el particular, se debe tener presente que todos los derechos por concepto de ruido tengan una relación directa con los derechos de aterrizaje, que podrían consistir en un recargo o en una rebaja, teniendo en cuenta las disposiciones sobre homologación en cuanto niveles de ruido del Anexo 16, en lo referido a los niveles de ruido de las aeronaves.
14. Como se puede apreciar, de las diversas normas que regulan la prestación de servicios aeronáuticos y el cobro de derechos por esos servicios, existen diversos esquemas normativos que van desde el Convenio de Chicago de 1944, las Recomendaciones la OACI (Docs. 9082/5 y 9562), las Recomendaciones de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil – CLAC hasta las legislaciones aeronáuticas propias de cada país (por ejemplo, Bolivia, México, Chile y Perú), así como las regulaciones y normas generales que forman parte del Derecho Administrativo, señaladas en líneas precedentes.
Más aún, conforme a la doctrina especializada, se habla con criterio de fuentes del Derecho Aeroportuario.[177]
En efecto, Parada Vázquez señala que las fuentes del Derecho Aeroportuario se pueden clasificar en internacionales, comunitarias y nacionales.
A reglón seguido nos dice que las fuentes internacionales son el Convenio de Chicago que regula la materia aeroportuaria en los arts. 15 y 24, el Capítulo XII por remisión del Capítulo XV (arts. 68 al 76 inclusive); así como los Anexos 9 y 14 del Convenio.
De igual modo, señala que otros instrumentos internacionales como el Convenio para la Represión de Actos Ilícitos suscrito en Montreal en 1971 y el Protocolo de Montreal de 1988 forman parte de las fuentes internacionales del Derecho Aeroportuario.
En el Perú, la normativa es muy similar a la citada por el jurista español José D. Parada Vázquez.
En efecto, las normas que regulan la actividad aeroportuaria y en especial los servicios aeroportuarios son las siguientes:
Legislación Internacional:
a) El Perú es miembro del Convenio de Chicago y como tal en sus arts. 37 y 38, está obligado a cumplir con las Normas y Recomendaciones de los Anexos del convenio en el mayor grado posible, incorporándose a su legislación.
El Anexo 9 sobre Facilitación en el Transporte Aéreo Internacional.
El Anexo 14 sobre Aeródromos.
El Anexo 16 sobre Protección al Medio Ambiente.
El Anexo 17 que trata sobre la Protección de la Aviación Civil contra Actos de Interferencia Ilícita.
b) Los Convenios de Tokio, La Haya y Montreal, en el Protocolo complementario del Convenio de Montreal y en el Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección.
c) Los términos y disposiciones de estos convenios tienen fuerza legal en la República del Perú en virtud de las siguientes normas:
· Decreto Ley N° 22092 publicado el 22 de febrero de 1978, Ley nacional que aprueba el Convenio de Tokio.
· Decreto Ley N° 22091 publicado el 22 de febrero de 1978, Ley nacional que aprueba el Convenio de La Haya.
· Decreto Ley N° 22093 publicado el 22 de febrero de 1978, Ley nacional que aprueba el Convenio de Montreal, inclusive el Protocolo complementario.
· Resolución Legislativa N° 26266 publicada el 31 de diciembre de 1993, Ley nacional que aprueba el Convenio sobre la marcación de explosivos.
Legislación Nacional:
a) Entre las leyes nacionales pertinentes relativas a la aplicación y el cumplimiento del Programa Nacional de AVSEC cabe enumerar:
· Constitución de la República del Perú: art. 44.
· Ley de Aeronáutica Civil N° 27261, arts. 8° y 27º y Disposición Transitoria y Final Sétima.
· Reglamento de la Ley de Aeronáutica Civil, aprobado por Decreto Supremo 050-2001-MTC, arts. 13°, 39°, 49°, 146° y la Cuarta Disposición Complementaria.
· Ley de Seguridad de la Aviación Civil Nº 28404.
· Ley de Terrorismo DL. 25475.
· Reglamento de Sanciones e Infracciones Aeronáuticas, aprobado por Resolución Ministerial 004-97-MTC/15.12.
· Código Penal D.Leg. N° 635 Capítulo II arts. 280°, 281°, 282°, 283°, 284°, 285°.
· Ley N° 24710 requisitos, las condiciones y el procedimiento de extradición, tanto activa como pasiva.
· DS N° 044-93-JUS normas referidas al comportamiento judicial y gubernamental en materia de extradición activa.
b) Las regulaciones pertinentes emitidas por la DGAC relativas a la aplicación y el cumplimiento del Programa Nacional de AVSEC son:
· RAP-107, Programa de Seguridad de Aeropuerto;
· RAP-109, Agente Acreditado;
· RAP-110, Mercancías Peligrosas;
· RAP-111, Servicios Especializados Aeroportuarios;
· Manual del Inspector de seguridad de la aviación de la DGAC.
En igual sentido, se aprecia que las normas sobre privatización de aeropuertos también regulan la prestación de servicios aeroportuarios.
En efecto, el Sistema Nacional de Aeropuertos (SNA) y en especial, la Ley General de Concesionamiento para la Explotación de los Servicios Aeroportuarios de Honduras hacen expresa referencia a la explotación de estos servicios.
La Ley de Concesiones para la Explotación de los Servicios Aeroportuarios fue aprobada por el Poder Legislativo mediante Decreto Nº 202-95, vigente desde el 24 de febrero de 1996 y establece el régimen de concesiones para la explotación de servicios aeroportuarios, comprendiendo tal concesión la construcción, montaje, restauración, ampliación y mejoramiento y administración de los aeropuertos del país.[178]
De acuerdo a lo señalado, no es exacto lo que se indica en algún sector de especialistas en el sentido de que, ni la legislación aeronáutica básica (código aeronáutico) ni la doctrina jurídica del derecho aeronáutico más destacada de nuestra región en ningún momento hace mención al servicio aeroportuario.[179]
Más aún, en la actualidad la legislación administrativa y la doctrina especializada se está dedicando en forma intensa al estudio jurídico de la infraestructura, dejando de lado el papel accesorio o instrumental que tuvo anteriormente el aeropuerto en relación con la actividad de las líneas aéreas.
15. En síntesis, los aeropuertos de todo el mundo han experimentado diversas formas de y grados de comercialización (término utilizado por la OACI y el Departamento de Transportes de Estados Unidos – DOT), que van desde la privatización total de los servicios de la parte pública a la provisión de determinados servicios por el sector privado.
Una mayor participación privada en la gestión y explotación de aeropuertos debe generar beneficios derivados de la eficiencia, tanto para la Administración como para los usuarios. Sin embargo, la comunidad de la aviación civil internacional debe tener conciencia de la necesidad de una vigilancia gubernamental adecuada para mantener la seguridad y protección de la aviación y el acceso a todos los usuarios de los aeropuertos mediante el pago de tasas y derechos compatibles con la orientación de la OACI que figura en las Declaraciones del Consejo (Doc. 9082/5) y en el Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuertos (Doc. 9562).
VIII. La situación de los servicios aeroportuarios y el futuro de su marco jurídico [arriba]
1. Como se dijo en líneas precedentes (Capítulo IV), América Latina ha constituido la más importante experiencia mundial en procesos de privatización aeroportuaria.
La privatización se ha producido en la mayoría de los casos como una transferencia temporal del sector publico al sector privado o mixto de la explotación de la actividad aeroportuaria, reservándose los Estados la titularidad, la propiedad del servicio y el control y regulación de la misma. Para el efecto, en la mayoría de casos se ha utilizado el denominado contrato de concesión.
2. De igual modo, se puede afirmar que la privatización ha tenido éxito teniendo en cuenta los resultados en materia de inversiones realizadas y mejora de la calidad de servicio brindada tanto a los usuarios de los aeropuertos (pasajeros o consumidores) como para aerolíneas que operan en ellos.
De acuerdo a lo señalado por el Ingeniero Roberto Naldi, esa es la experiencia recogida en la gestión operativa de los Aeropuertos de la Argentina (un sistema aeroportuario de 32 aeropuertos), Uruguay (Aeropuerto Internacional de Montevideo) y Ecuador (Aeropuerto Internacional de Guayaquil).[180]
3. En Latinoamérica, los aeropuertos se han privatizado bajo dos modalidades posibles, según las necesidades o conformación geográfica o política de cada país, las recomendaciones de los bancos de inversión y en algunos casos del Banco Mundial, conforme se indicó en el Capítulo IV:
a) Aeropuertos individuales.
b) Sistema Aeroportuario.
Entendemos por sistema aeroportuario al “grupo formado por dos o más aeropuertos para prestar servicio a una misma ciudad o aglomeración urbana o un determinado país o región según se considere”. Así un “sistema”, forma una unidad caracterizada por su integralidad en la que sus componentes están vinculados y compatibilizados y son partes inseparables e indivisibles,[181] siendo México, Argentina y Honduras notables modelos de esta modalidad.
4. Han seguido el modelo de privatización de aeropuertos individuales[182] los siguientes países:
a) Chile:
Aeropuerto internacional “Arturo Merino Benítez” de Santiago de Chile.
Aeropuerto “El Tepual” de Puerto Mont.
Aeropuerto “Carlos Ibáñez del C” de Punta Arenas.
Aeropuerto “Chacalluta” de Arica.
Aeropuerto “Copiapó” de Atacama.
Aeropuerto “Diego Aracena” de Iquique.
Aeropuerto “Cerro Moreno” de Antofagasta.
Aeropuerto “El Loa” de Calama.
Aeropuerto “La Florida” de La Serena.
Aeropuerto “Carriel Sur” de Concepción.
b) Colombia:
Aeropuerto Internacional de Barranquilla.
Aeropuerto Internacional de Cartagena.
Aeropuerto Internacional de Cali.
Aeropuerto Internacional El Dorado de Bogotá.
c) Costa Rica:
Aeropuerto Internacional “Juan Santamaría” de San José.
d) Ecuador:
Aeropuerto Internacional de Quito.
Aeropuerto Internacional “Simon Bolívar” de Guayaquil.
e) Nicaragua:
Aeropuerto Internacional de Managua.
f) Perú:
Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima.
Aeropuertos de Tumbes, Talara, Piura, Chiclayo, Trujillo, Cajamarca, Tarapoto, Chachapoyas, Iquitos, Pucallpa, Anta y Pisco (Aeropuertos del Perú).
Aeropuertos de Arequipa, Ayacucho, Tacna, Puerto Maldonado, Juliaca y Andahuaylas (Aeropuertos Andinos).
g) Uruguay:
Aeropuerto Internacional de Carrasco de Montevideo.
Aeropuerto de Punta del Este.
Han adoptado el modelo de privatización de Sistemas Aeroportuarios,[183] sin perjuicio de la privatización de aeropuertos de menor tráfico en forma individual:
h) Argentina:
Un sistema de 33 Aeropuertos: Aeropuertos Argentina 2000 S.A, (incluyendo el Sub Sistema Buenos Aires: Ezeiza, Aeroparque Jorge Newbery y San Fernando).
Se entregaron en concesión otros aeropuertos en forma individual: Aeropuerto de la ciudad de Neuquén; Aeropuerto de la ciudad de Ushuaia; y el Aeropuerto de la ciudad de El Calafate.
i) Bolivia:
Un sistema de 3 aeropuertos internacionales de las ciudades de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba.
j) Honduras:
Un sistema de 4 aeropuertos de las ciudades de Tegucigalpa, San Pedro Sula, La Ceiba y Roatán.
k) México:
Se entregaron en concesión tres sistemas aeroportuarios:
- Sistema Aeroportuario Centro Norte: 13 aeropuertos.
- Sistema Aeroportuario del Pacífico: 12 aeropuertos.
- Sistema Aeroportuario del Sureste: 9 aeropuertos.
5. Otra figura menos importante desde el punto de vista de las obligaciones y responsabilidades asumidas por el operador aeroportuario es el “gerenciamiento” o contrato de “management”.[184]
En América Latina esta modalidad se ha desarrollado en Cuba (Aeropuerto de Cayo Coco), Venezuela (Aeropuerto de Barcelona), Jamaica (Aeropuerto de Montego Bay) Bermuda (Aeropuerto de Kinsley Field), entre otros.
6. Según sostiene R. Naldi existe un déficit de regulación. Dentro del déficit “congénito” de la regulación que dio marco a la privatización aeroportuaria en América Latina se desataca la ausencia de una política pública previa, clara y definida en materia de desarrollo de infraestructura aeroportuaria y de mejora en la calidad de los servicios aeroportuarios. Y mucho mas aún se destaca la falta de integración de ella a la histórica y cambiante política pública del transporte aerocomercial.[185]
Seguidamente,[186] señala tres de los problemas más importantes:
o la rigidez de los marcos regulatorios;
o la autoridad de los operadores de aeropuertos;
o la multiplicidad de jurisdicciones y autoridades (federal, provincial o estadual y municipal).
Siguiendo con su análisis, Naldi sostiene que si bien es reconocido el trabajo conjunto de aeropuertos y líneas aéreas en una importante cantidad de sectores y problemas, lamentablemente existe un marco sectorial en el que las líneas aéreas pretenden solucionar sus problemas económicos, financieros, competitivos y deficiencias de gestión a costa de la “supresión” de los gestores de aeropuertos privados, de la constante e indiscriminada petición de reducción de los cargos aeroportuarios y de la eliminación de rentabilidad de los aeropuertos.[187]
Obviamente, no es esta la visión que tienen los aeropuertos. Algo debe quedar muy en claro. No son los aeropuertos, no es la privatización ni la gestión privada de la infraestructura la causa de los males de las líneas aéreas. Históricamente, durante los últimos 25 años, los cargos aeroportuarios fueron un componente estable en los costos de las líneas aéreas. En efecto representaron y representan entre un 2 y un 5% del costo operativo total.
Según datos de la OACI, los cargos aeroportuarios representan un 4 por ciento de ese costo total (datos del año 2001).[188] En la actualidad los porcentajes siguen siendo los mismos.[189]
Por ello en Latinoamérica este escenario de “confrontación” toma cada vez más trascendencia a nivel regional y local en cada país.[190]
Este “déficit” debe solucionarse. A nadie le cabe duda de la importancia que los aeropuertos tienen para la norma desarrollo y crecimiento del transporte aéreo. Las líneas aéreas y los operadores aeroportuarios se necesitan mutuamente. Esto hace que el trabajo para la mejora de las deficiencias de la actividad deba ser buscada en forma mancomunada, razonable y de buena fe.
7. Continuando con el desarrollo efectuado por Naldi respecto a la rigidez de los marcos regulatorios, citando a la jurista argentina Marina Donato nos dice que muy pocas disciplinas jurídicas ofrecen como el Derecho Aeronáutico, el dinamismo y la internacionalidad como notas salientes, producto de la actividad objeto de su regulación.[191]
Ello se traduce en una actividad – la aerocomercial en general y la aeroportuaria en particular – sumamente especial en la que irrumpen constantemente nuevos fenómenos tecnológicos, políticos, sociales, económicos, conforme se detalló en líneas precedentes.
En ese marco, y en el caso puntual de América Latina,[192] algunos aspectos deben ser considerados:
(i) La necesidad de altísimos niveles de inversión que implica el desarrollo (construcción, reparación, mantenimiento, etc) de la infraestructura aeroportuaria y de los servicios aeroportuarios en los estándares de seguridad y calidad requeridos internacionalmente, que lleva a prever contratos a plazos largos;
(ii) La ausencia o extrema dificultad de encontrar financiación acorde con la magnitud de las inversiones y las incertidumbres propias de la actividad;
(iii) La implementación y mantenimiento en el tiempo de una “ecuación económico financiera” que dé sustento y razonabilidad a los contratos.
Ante esta situación, la mayoría de las concesiones o contratos de gestión de aeropuertos de América Latina, las políticas públicas, las leyes, pliegos y contratos nada en especial previeron.[193]
En efecto, las condiciones rígidas de los contratos, los principios generales ajenos a las especiales características de la industria, no pudieron hacer frente a los múltiples problemas y necesidades impuestas por la realidad, por los fenómenos tecnológicos, políticos, sociales, económicos a que las partes del contrato y los terceros deben enfrentarse día a día. Lamentablemente, en muchos casos, tampoco se puede encontrar en las autoridades regulatorias creadas especialmente para la regulación de la actividad y control de los gestores privados de los aeropuertos la corrección de los déficit o vicios originales de la privatización.[194]
El resultado no pudo haber sido otro: incumplimientos de los Estados, reclamos de los concesionarios, reticencia de los gobiernos a reconocer cambios en los contratos – aún frente a situaciones perniciosas de público y notorio – presión de las líneas aéreas tratando de disminuir los costos de los servicios.
Ello fue advertido por el Dr. Mario Folchi en las XXV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial de ALADA,[195]desarrolladas en Antigua, Guatemala, en mayo de 2001.
8. De acuerdo a lo señalado en el punto precedente, no resulta razonable resolver la problemática de la transformación aeroportuaria aplicando normas o principios que tuvieron su origen en el desarrollo de la aviación comercial, que respondieron a realidades completamente distintas a las actuales, que no contemplaban el nuevo rol del aeropuerto en el desarrollo de las economías y en las cuales ni se pensaba en la figura del sector privado como delegado del Estado para desarrollar la actividad.
En efecto, tal como señala Rizzi, considera obsoleto el Convenio de Chicago, en cuya concepción no se consideraba la prestación de servicios aeroportuarios como una actividad lucrativa sujeta a riesgo, ya sea que fuera prestada por el propio Estado o bien por privados mediante el sistema de concesión o de gestión.[196]
Ello ha sido sostenido en Latinoamérica por la organización gremial de los aeropuertos. En efecto, la Declaración de Varadero[197] de ACI/LAC,[198] destaca: “la necesidad de que los contratos por los cuales se delega la gestión de la infraestructura y/u operación de aeropuertos posean en su aplicación e interpretación la suficiente flexibilidad de forma tal que se permita adaptar la ejecución del contrato a las cambiantes situaciones que caracterizan a la industria del transporte aéreo.”
Como consecuencia de ello se iniciaron procesos de renegociación de los contratos o modificaciones en los regímenes jurídicos en la mayoría de los países de la región, con resultados diferentes y en la actualidad en pleno desarrollo.
9. Otro aspecto deficitario de la regulación para Naldi es la falta de autoridad “real” de los operadores de aeropuertos.
En efecto, conforme a las normas administrativas de cada país los pliegos y contratos de concesión asignaron responsabilidades, obligaciones y exigencias a los operadores aeroportuarios.
Sin embargo el Estado, pese a delegar la gestión de un servicio público y de bienes del dominio público no delegó – al menos expresamente – las herramientas legales y de potestad que permitan al operador aeroportuario dar fiel seguimiento a esas responsabilidades y obligaciones. En otros términos, tener el “control” efectivo y eficiente de las actividades en los aeropuertos.[199]
Mas aún cuando la calidad del servicio se puede ver afectada necesariamente por la actividad de terceros (líneas aéreas, proveedores de combustible, handling, catering, etc).[200]
Para Naldi, la realidad muestra en muchos casos que una vez entregado el aeropuerto al privado el Estado se desentiende del servicio en sí y con ello relega a un plano de igualdad propio del derecho privado a las relaciones entre el concesionario y los terceros. Y en ese plano de igualdad ningún control es razonablemente posible por parte del concesionario.
Esta falta de herramientas de “autoridad”, mas allá del reconocimiento formal del carácter de Autoridad Aeroportuaria, tampoco encuentra sustituto en las acciones de las autoridades estatales competentes.[201]
En esa línea de análisis considera que las líneas aéreas – muchas veces poderosas y dominantes de los operadores aeroportuarios – y demás terceros hacen caso omiso al operador aeroportuario, a las normas que regulan el servicio y todo ello sin sanción o penalidad de ningún tipo. En suma utilizan a su antojo y capricho los recursos e infraestructuras aeroportuarias.
En este aspecto si existe un error de concepción, en razón de que como se señaló en líneas precedentes, en especial el Capítulo referido al aeropuerto como servicio público existen organismos reguladores que deben fiscalizar el accionar de los concesionario en forma imparcial.
Además las cláusulas exorbitantes del contrato de concesión en el cual se señaló las posibilidades de aplicación de normas de Derecho Público permiten un accionar seguro del concesionario sobre los terceros.
Conforme se indicó en líneas precedentes el organismo regulador o fiscalizador debe ser totalmente imparcial como garantía en beneficio de los usuarios y del concesionario.
En efecto, para Gordillo… el que concede u otorga un monopolio no debe ser quien lo controle,[202] porque es indispensable que el ente de control sea imparcial para que actúe como un árbitro que solucione los conflictos entre los agentes económicos que forman parte de la relación jurídica derivada del contrato de concesión.
En el supuesto de que se le otorgue herramientas de imperio al concesionario como políticas de estado, legislaciones, acuerdos, etc. a tenor de lo que dice Naldi, para que los objetivos de la privatización (transformación, modernización, operación dentro de estándares de seguridad, calidad y servicio apropiados) cumplan mas eficazmente su cometido, estaríamos ante el riesgo de que un concesionario se convierta en un órgano estatal que puede ser arbitrario.
Recordemos que en este caso el concesionario que es una empresa a la cual se le ha cedido la posibilidad de administrar un servicio público, con la finalidad de obtener lucro, no puede gozar de un beneficio de fuerza, de imperium, de dominio público por el hecho de que se le ha cedido la prestación de un servicio público.
En efecto, las aerolíneas, los transportistas terrestres, las compañías de telecomunicaciones también son empresas que han recibido del Estado una concesión y por ello no pueden exigir la facultad de dominio público o imperium para el ejercicio de su actividad.
Para ello cuentan con las regulaciones derivadas del propio contrato de concesión y además con el desarrollo de toda una institucionalidad derivada de la supervisión de los organismos fiscalizadores y/o reguladores.
10. La multiplicidad de jurisdicciones y autoridades (federal, provincial o estadual y municipal) es para Naldi otro déficit regulatorio.
Ello es cierto en parte porque efectivamente los aeropuertos suelen sufrir las consecuencias de la existencia de múltiples jurisdicciones (municipales, provinciales y federales) que se consideran competentes para regular la misma actividad aeroportuaria.
Ello deriva en diferentes y contradictorias acciones de cada uno de los gobiernos (federales, provinciales/estaduales y municipales) que afectan a los aeropuertos desde diferentes aspectos:
- Se exige y persigue el pago improcedentes impuestos o tasas;
- Se procura regular el uso de terrenos y áreas adyacentes a los aeropuertos de una forma incompatible con las actividades aeronáuticas que se llevan a cabo en los aeropuertos;
- Se exigen habilitaciones cruzadas y con ello se disponen controles superpuestos;
En estos casos se termina perjudicando a la actividad aeroportuaria en la medida que autoridades que no son especializadas en la industria exigen impuestos y tasas que se traducen en costos que, además de no corresponder, tampoco revierten a la actividad aerocomercial, tal como lo recomiendan las organizaciones internacionales.
Sin embargo, ello tiene fundamento constitucional en algunos casos, como el art. 149 de la Constitución española de 1978. En otros casos, resulta de la referencia en la misma ley, como es el caso del art. 27 de la Ley de Aeronáutica del Perú Nº 27261, modificada recientemente por la Ley Nº 25825, ampliando la definición de aeropuerto señalando que es el aeródromo de uso público que cuenta con edificaciones, instalaciones, equipos y servicios destinados en forma habitual a la llegada, salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie. Las áreas que lo conforman son intangibles, inalienables e imprescriptibles; y las áreas circundantes con zonas de dominio restringido, correspondiendo a los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales e instituciones públicas del Gobierno Nacional, velar por el cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma, dentro del ámbito de sus competencias.
Ello significa que por mandato legal los diferentes gobiernos e instituciones públicas del Estado Peruano deben velar por el cumplimiento del artículo en mención en el ámbito de sus competencias.
Este aspecto es una problemática que deriva de la propia organización de los Estados y ello no puede ser modificado fácilmente.
11. La relación entre los aeropuertos y las aerolíneas es un aspecto crucial que influirá en el futuro del marco jurídico de los servicios aeroportuarios.
En Europa las aerolíneas durante muchos años argumentaron que la privatización de los aeropuertos era la forma mas efectiva para garantizar una óptima gestión y eficiencia. Sin embargo, las mismas compañías parecen creer que debe privarse a los aeropuertos de su derecho a operar como empresas, a tenor de lo que dice Naldi.[203] El Dr. Alejandro Rizzi coincide con ello cuando critica a la Asociación de Líneas Aéreas Europeas (AEA).[204]
En Latinoamérica también existe una corriente crítica a los cobros excesivos por servicios aeroportuarios y es materia de enfrentamiento entre las aerolíneas y los aeropuertos.
Una de las razones que sostienen las aerolíneas como causa de esa situación la imputan a supuestos aumentos desmesurado de los cargos aeroportuarios (Airport Charges) como consecuencia de la privatización o gestión privada de los aeropuertos dispuestas por los Estados.[205]
Ello es cierto en razón de que en muchos de los casos de privatizaciones se otorgaron concesiones con pagos de regalías al Estado muy altas, como el caso del Aeropuerto El Dorado de Bogotá y el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima.
Este es un aspecto trascendental para comprender el desarrollo reciente y futuro de los aeropuertos y de los servicios aeroportuarios; para enfocar la problemática regulatoria y jurídica en forma acertada y no abordar el análisis de manera simplista.
12. Según Naldi quedo atrás la consideración del Convenio de Chicago,[206] que menciona a los aeropuertos tan solo como una cuestión de Estado, un deber en el cual cada parte contratante se obligaba hasta donde le resultara posible a “proveer en su territorio aeropuertos...” y a designar los aeropuertos que podía utilizar un servicio aéreo internacional.[207]
Sin embargo, la interpretación puede ser inexacta por que los aeropuerto no son tan sólo una cuestión de Estado como señala el referido especialista.
Las normas de los arts. 28 y 68 del convenio tienen como finalidad integrar el transporte aéreo a la esfera internacional, dejando en manos del Estado por un aspecto de soberanía la designación de aeropuertos.
Por ello es que se deben otorgar en concesión, deben ser certificados, deben cumplir con las normas de medio ambiente, etc.
13. Adicionalmente a lo señalado, se debe tener en consideración que la desregulación del transporte aéreo, los incrementos de tráfico, la congestión, la transformación del concepto de línea de bandera, la liberalización, los adelantos tecnológicos, las nuevas políticas estatales, pusieron a los aeropuertos en el foco de un debate respecto de su gestión y su régimen jurídico que recién está comenzando.[208]
Es cierto tal como Airport Council International (ACI) viene advirtiendo, cambió el rol de los aeropuertos. Ellos tienen un nuevo rol en el marco de la industria aerocomercial y constituyen entidades comerciales por derecho propio [209] y como tales, poseen derecho a la rentabilidad, a la obtención de lucro. Ello, al igual que las líneas aéreas.
Esta afirmación coincide plenamente con lo señalado en los Capítulos referidos al aeropuerto como empresa (Capítulo V) y al aeropuerto como servicio público (Capítulo VI).
Siguiendo el esquema de Naldi,[210] el panorama actual es el siguiente:
a) Líneas aéreas: Crisis y endeudamiento y/o quiebra, con fuertes caídas de tráfico.
b) Aeropuertos: Necesidades de fuertes inversiones en infraestructura, en materia de seguridad, en calidad en los servicios.
c) Estados: Además de inversiones y calidad de servicio, requieren o procuran obtener fondos o ingresos de la explotación de los aeropuertos para afectarlos a propósitos ajenos a la industria.
d) Contratos y Reglamentaciones: Se formulan, generalmente, en base a parámetros muy rígidos, tomando como base principios jurídicos y/o económicos que no se ajustan a la realidad y modalidad de la actividad aerocomercial y aeroportuaria en especial.
En ese marco, los aeropuertos y las líneas aéreas prestan un servicio público y ambos tienen derecho a la obtención de lucro.
Dado que las aerolíneas y los aeropuertos se necesitan mutuamente el trabajo debe ser buscar en forma mancomunada las formas en que toda la industria se beneficie, pero no a costa de la “supresión” de los aeropuertos, de los cargos aeroportuarios ni de la rentabilidad de los aeropuertos.[211]
En este enfrentamiento los aeropuertos de la región han dado respuesta a los requerimientos de las aerolíneas. La Declaración de Lima[212] es reflejo de esa acción. En esta última, los aeropuertos de America Latina han decidido:
(i)” Instar a los gobiernos a tomar las medidas a fin de mitigar los efectos negativos que sobre los aeropuertos y la seguridad de las operaciones aéreas y aeroportuaria se generan debido a las perjudiciales prácticas comerciales y de competencia de las líneas aéreas en materia tarifaria (“guerra de tarifas”), puesto que la actual crisis de las líneas aéreas y de la industria en general no ha sido causada ni generada por los cargos aeroportuarios (aeronaves, pasajeros y carga) que corresponden a los aeropuertos.”
(ii)” Instar a los gobiernos de la región a realizar los esfuerzos necesarios para que los cargos aeroportuarios (y dependiendo de cada país los cargos de navegación aérea), aseguren permanentemente a los aeropuertos y prestadores de servicios de navegación aérea, todos los ingresos necesarios para la realización de las inversiones en materia de infraestructura, seguridad y calidad de las operaciones incluyendo incrementos de tasas cuando ello resulte necesario y pertinente;”
14. Conforme a la Declaración de Trinidad y Tobago,[213] la posición de los aeropuertos de la región sufrió una variación con relación a lo señalado en Declaración de Lima.
En efecto, los miembros de ACI – LAC han planteado una posición de cooperación con los gobiernos y especialmente con las aerolíneas, conforme se aprecia del texto de las declaraciones que se detallan a continuación:
i) Instar a los Estados de la Región a adoptar las medidas que resulten pertinente a fin que los aeropuertos participen activamente y en forma relevante en la formación y discusión de la política aerocomercial de los Estados y las negociaciones sobre derechos de tráfico que realizan los Estados ya sea en el marco de reuniones bilaterales o multilaterales;
ii) Ofrecer a los Estados la disponibilidad de ACI – LAC y sus socios en la industria a continuar trabajando para que las medidas de seguridad de la aviación sean más efectivas y sostenibles. Al respecto es fundamental que las opiniones de los aeropuertos se tengan en cuenta a nivel nacional e internacional cuando se evalúen nuevas medidas de seguridad para la aviación.
iii) Instar a los Estados a reconocer el impacto económico positivo de la industria aerocomercial en la Región y en los Estados en particular en los aspectos de la facilitación del turismo, el comercio y el desarrollo económico y en consecuencia a establecer políticas destinadas a que los ingresos generados por la industria aerocomercial que reciben los Estados sea reinvertida en el mismo sector aerocomercial a fin de hacer sostenible su desarrollo con las inversiones y costos de la infraestructura aeroportuaria y control de tráfico aéreo.
iv) Instar a los Estados a asumir los costos adicionales de las nuevas medidas de seguridad aeroportuaria según sus particulares circunstancias económicas optando afrontar esos costos con ingresos de rentas generales o a partir de la fijación de tasas o cargos específicos a los pasajeros beneficiarios; puesto que el combate al terrorismo y el mantenimiento o elevación de los niveles de seguridad es una función esencial e indelegable de los Estados y por tanto no se puede transferir dichos costos a los aeropuertos y las líneas aéreas.
v) Ofrecer a IATA – AITAL la estrecha colaboración de ACI – LAC para la búsqueda de soluciones y medidas para reducir el precio final del combustible de aviación a fin de promover y facilitar el turismo, el comercio y el desarrollo económico.
De acuerdo a lo dispuesto en la Declaración de Trinidad y Tobago es de esperar que las aerolíneas comprendan que no son los aeropuertos la causa de sus males, sino socios estratégicos en los cuales encontrar posibles salidas de las crisis.
De igual modo, conforme a lo vertido en la referida Declaración se debe establecer mecanismos de cooperación e intercambio de información a efectos de trabajar en forma coordinada, buscando la integración interempresaria, como sucede en otras regiones.
15. El avance del liberalismo económico en nuestra región ha tenido como consecuencia la privatización de los aeropuertos y/o otras facilidades en tierra. Sin embargo, no se considera que los servicios de protección del vuelo en la región deban ser privatizados, pues se estima que se trata de servicios públicos directamente relacionados con la seguridad del vuelo, que deben seguir siendo prestados directamente por el Estado.
En general los Estados consideran que la privatización de los aeropuertos da lugar a una mayor eficiencia, ya que se considera que el sector privado es más eficiente que el sector público. Sin embargo, en el fondo la consideración más importante es que se ha creado la posibilidad de que el Estado se desprenda de los costos e inversiones que implica la operación y administración de los aeropuertos, lo que les permitirá destinar ese dinero a fines distintos. Es decir, la privatización de los aeropuertos lleva a la teoría de que, siendo el transporte aéreo hoy en día en la región una actividad totalmente privada, la gestión aeroportuaria también en manos privadas logra una autonomía casi total de la industria aérea.
El Estado sólo queda con sus naturales funciones de reglamentación y supervisión mediante la actuación de los organismos reguladores.
Como la gran mayoría de los principales aeropuertos de América Latina son de propiedad del Estado, la manera de privatizarlos ha sido sólo por la vía de la concesión, esto es, que el Estado no se desprende de la propiedad, si no que da a su administración y eventual crecimiento a los particulares mediante un sistema de licitación pública y a largo plazo.
16. Los criterios de AITAL relacionados con la privatización de los aeropuertos es básicamente la siguiente:
a) AITAL, no se opone a la privatización de los aeropuertos, pero ello ha conducido a aumentos en las tasas y derechos aeroportuarios, lo que ha incrementado notablemente los costos de operación de las aerolíneas. Como auténtico monopolio, lo que lleva naturalmente a la imposición de criterios unilaterales (abuso de la posición dominante).
b) Es normal que una administración privada de los aeropuertos, que obviamente tiene ánimo de lucro, tienda a aumentar sus ingresos mediante el aumento de las tasas y derechos, para recuperar rápidamente la inversión hecha. Los aeropuertos como monopolios en manos privadas deben ser controlados por el Estado.
c) Los derechos de aterrizaje y en general los cargos a los usuarios son parte muy importante de los costos operativos que están fuera de su control. El criterio tradicional de que a mayores costos corresponden mayores tarifas ya no es aplicable, dadas las condiciones de la mayoría de los mercados. Las tarifas dependen de la situación competitiva de los respectivos mercados y ya no tienen necesariamente una relación directa con los costos de operación.
d) En América Latina los derechos aeroportuarios son en términos generales más altos que los de los aeropuertos de Estados Unidos más usados por las aerolíneas latinoamericanas. Ello implica que los aumentos en los costos aeroportuarios de la región afecten en mucho mayor grado a las compañías latinoamericanas, ya que sus bases principales de operación se encuentran en los aeropuertos de su propio país.
e) La privatización de aeropuertos no debería convertirse en una nueva fuente de recursos fiscales para los Estados.
f) Hay que evitar los subsidios cruzados, o sea que los buenos resultados de la gestión de los aeropuertos principales se destinen a subsidiar los aeropuertos deficitarios.
La relación entre el aeropuerto y los operadores aéreos siempre será una “tarea en continuo progreso” y por ello se deben establecer los mecanismos para eliminar las tensiones que existen en la relación entre los aeropuertos y las aerolíneas debido a la situación económica y política que prevalece en todo el mundo. Esta tensión podrá relajarse mucho más en una atmósfera en la que prevalezca la relación de sociedad y unión entre los aeropuertos y sus usuarios y el reconocimiento de que el futuro de nuestra industria depende de las consultas fructíferas y transparentes que podamos llevar a cabo en el corto, mediano y largo plazo.
De igual modo, los gobiernos deben hacer los esfuerzos requeridos a efectos de lograr el desarrollo y profundización de la gestión comercial de los aeropuertos, la obtención de rentabilidad y la aplicación de inversiones y capital privado que han dado muestras en nuestra región de que son las políticas aptas con la finalidad de contar cada vez con más y mejores aeropuertos, desarrollar el transporte aéreo como mecanismo de integración, promover y facilitar el turismo, el comercio y el desarrollo económico.
16. En relación con el futuro del marco jurídico de los servicios aeroportuarios también está la creación de los denominados hubs.
La creación de un hub en la aviación comercial,[214] depende básicamente de tres grandes factores:
a) Posición geográfica: El potencial hub debe estar en la línea de los tres grandes flujos de tráfico, es decir, que no genere desviaciones respecto de estas grandes corrientes.
b) Disposición de la autoridad: Se requiere que la autoridad estimule la creación de un hub como polo de desarrollo. Recordemos que los aeropuertos son centros de transporte intermodal.
c) Disposición de los operadores respectivos: En otras palabras las aerolíneas, los operadores de carga y agentes que deciden operar en dicho punto, deben estar dispuestos a asumir los riesgos financieros pertinentes.
En ese contexto, los potenciales hubs en nuestra región podrían ser: Santiago de Chile, Lima, Sao Paulo, Buenos Aires y Caracas.
17. Los Estados también están desarrollando normas estableciendo las obligaciones y derechos de las aerolíneas y de los aeropuertos en relación con los usuarios y/o pasajeros en virtud de sus relaciones de consumo y consecuentemente la protección del consumidor.
Así existe un proyecto de Decisión de la Comunidad Andina que establece las obligaciones de los operadores de aeropuertos en relación con los usuarios.
El art. 22 del proyecto de Decisión de la Comunidad Andina de Naciones que regula la protección de los derechos y obligaciones de los usuarios, transportistas y operadores de los servicios de transporte aéreo en el ámbito de la sub – región andina establece obligaciones para los operadores de servicios aeroportuarios.
En efecto, el proyecto de norma en mención establece lo siguiente:
En relación con la infraestructura destinada a la prestación de los servicios aeroportuarios, el explotador aeroportuario deberá:
a) Disponer de infraestructura adecuada para atender las operaciones de los vuelos en una forma ágil y sin congestionamiento.
b) Proveer rampas y facilidades de acceso que permitan el desplazamiento de personas discapacitadas.
c) Proveer áreas de circulación adecuadas dentro y fuera del aeropuerto, que permitan lo circulación de pasajeros, equipajes y carros apropiadamente.
18. Como se puede apreciar de lo señalado en líneas precedentes, el futuro del marco jurídico de los servicios aeroportuarios es sumamente complejo por la existencia de normas internacionales que deben adecuarse a una realidad cambiante; diversas normas nacionales que regulan los servicios aeroportuarios en forma diferente de acuerdo a lo establecido en su organización administrativa estatal; el conflicto entre las aerolíneas y los aeropuertos por los costos de los servicios aeroportuarios es un problema que afecta la integración interempresarial de la industria; existe una tendencia a la cooperación, conforme se aprecia de la Declaración de Trinidad y Tobago; se debe analizar la posibilidad regional de desarrollar hubs.
De igual modo, se debe considerar el ejemplo del Consorcio SESAME en Europa que está constituido por 29 socios,[215] que constituye un amplio abanico de agentes relacionados con el tráfico y el transporte aéreo (aeropuertos, entidades de servicios de navegación aérea, aerolíneas y proveedores de servicios y tecnologías).
Los socios del consorcio son los siguientes:
a) Usuarios del Espacio Aéreo: Air France, Lufthansa, Iberia, AEA (Asociación Europea de Aerolíneas), ERA (Asociación de Aerolíneas Regionales), IAOPA (Consejo Internacional de Pilotos), IATA.
b) Aeropuertos: AENA, Aeropuerto de Schiphol, BAA (Grupo de Aeropuertos del Reino Unido), FRAPORT, LFV.
c) Proveedores de Servicios de Navegación Aérea: AENA, Austro Control, DFS Germany, DSNA de Francia, ENAV de Italia, LFV de Suecia, LVLN (Control de Tráfico Aéreo del Reino de los Paíse Bajos, NATS (Control de Servicios de Tráfico Aéreo del Reino Unido), NAV Portugal.
d) Industria: Airbus, BAE Systems, EADS, INDRA, SELEX, THALES ATM, THALES Avionics.
e) Socios en proceso de integración al consorcio: KLM, Swiss International Airlines, EBAA y Munich International Airport.
La integración interempresarial en Europa tiene como finalidad el desarrollo de definir el denominado Cielo Único Europeo.
Finalmente, otro aspecto relacionado con el futuro marco jurídico de los servicios aeroportuarios guarda relación con las normas de protección al consumidor como el proyecto de Decisión que se ha elaborado en seno de la Comunidad Andina de Naciones y que regulará los derechos de los usuarios en relación con la prestación de los servicios aeroportuarios.
IX. Los servicios aeroportuarios en el Perú [arriba]
1.- Hoy los aeropuertos son la principal puerta de entrada de turistas. Por ejemplo en España el 70% de turistas internacionales llega por avión y en Colombia, el tráfico extranjero pasó de 2.8 millones de pasajeros en 2007 a 3.1 millones en 2009. Es indudable la estrecha relación que existe entre la prestación de los servicios aéreos comerciales y el turismo que estos generan, especialmente en el campo internacional.
El crecimiento de la industria del turismo en Colombia, como consecuencia de varios factores, especialmente el de la seguridad, ha beneficiado a varios sectores, pero especialmente a la de la hotelería, y restaurantes. Que tiene una relación directa con los usuarios de transporte aéreo.[216]
El incremento del trafico aéreo tanto nacional como internacional da lugar a la afluencia masiva tanto de turistas como de hombres de negocios, lo cual ha potencializando la industria hotelera, y las estadísticas cese lo demuestran, en el caso de Bogotá existe actualmente una oferta de 5000 habitaciones de 4 y 5 estrellas, no están construyendo 3000 mas, que deben ser entregadas en el año 2012 y para el 2015 se requieren 16000, del tal manera que el potencial es inmenso y la industria hotelera debe adecuar su infraestructura para atender el crecimiento del numero de pasajeros tanto nacionales como internacionales que se transportan por vía aérea.[217]
Con estas cifras, no hay duda que el transporte aéreo poco a poco se convierte en eje de Producción, creación de empleo e inversión. Es el caso del aeropuerto de Dubai, donde pronto empezarán a utilizar sus seis pistas para aviones que transportarán al año 120 millones de pasajeros. China empieza a construir 40 nuevos aeropuertos. En Estados Unidos se prevé duplicar los pasajeros aéreos antes del 2025 y Colombia no se queda atrás en infraestructura. "Para este año, el Departamento Nacional de Planeación presentó su plan de inversiones destinadas a la infraestructura, que asciende a $55 billones, cerca del 10 % PIB", comentó Ana Teresa Puente, profesora del Instituto de Estudios Económicos de la Universidad del Norte. Además, el aeropuerto de Bogotá contará con una inversión de US$500 millones para aumentar de 80 a 114 counters (puntos de atención) y ampliar el área a 134 mil metros cuadrados, entre otras obras.[218]
2.- En el punto anterior, he recurrido a datos recientes sobre los servicios aeroportuarios internacionales para que se pueda tener una idea de la importancia que tienen los aeropuertos en el desarrollo nacional.
2.1.- El creciente flujo turístico y comercial, desde y hacia nuestro país requiere del desarrollo de una infraestructura aeroportuaria adecuada para su eficiente atención.
En este sentido, la brecha de inversión en infraestructura aeroportuaria existente (calculada en US$ 571 millones) se convierte en una interesante oportunidad para la inversión privada, a través de la cual el país logrará alcanzar posicionamiento como destino turístico y Hub regional.
2.2.- En la actualidad el Perú cuenta con un total de 145 terminales aéreos, entre los que se incluye 11 aeropuertos internacionales, 20 aeropuertos nacionales, 104 aeródromos y 10 helipuertos. Una parte de la administración aeroportuaria se encuentra a cargo de la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial (CORPAC), que actualmente es responsable de cuatro aeropuertos internacionales, 8 aeropuertos nacionales y 23 aeródromos. Asimismo, 39 aeródromos y 3 helipuertos son administrados por otras entidades como Gobiernos Regionales, Municipios y comunidades campesinas y/o nativas, mientras que algunas empresas mineras, petroleras y agroindustriales y otras personas naturales o jurídicas tienen bajo su cargo 42 aeródromos y 7 helipuertos.
2.3.- Por otro lado, han sido otorgadas tres concesiones aeroportuarias al sector privado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), vía PROINVERSIÓN: el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez (AIJCH) en el año 2001, el primer grupo de aeropuertos regionales, en el año 2005 y en el 2010 el segundo grupo de aeropuertos regionales.
· AIJCH: Adjudicado por un período de 30 años al consorcio Lima Airport Partners (LAP), que invertirá US$ 1,214 millones en expansión y mejoras de las instalaciones. El AIJCH es el primer aeropuerto internacional del país y en los años 2009 y 2010 fue elegido como el Mejor Aeropuerto de América del Sur por Skytrax Research y el Aeropuerto Líder en Sudamérica por "The World Travel Awards”, en la evaluación correspondiente a 2009.
· Primer Grupo de Aeropuertos Regionales (ADP): Constituido por 12 aeropuertos localizados en el norte del país, adjudicados por un periodo de 25 años al consorcio Swissport GBH – Aeropuertos, que realizará inversiones en obras, equipamiento y actividades de mantenimiento por un valor estimado de US$ 120 millones.
· Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales (APP): Entregado en concesión al Consorcio Aeropuertos Andinos del Perú que realizará inversiones en obras y equipamiento en 6 aeropuertos (4 internacionales y 2 nacionales) ubicados en el sur del país por un monto estimado de US$ 257 millones. El período de la concesión es de 25 años.
3.- El movimiento de pasajeros y carga se ha incrementado sostenidamente en los últimos 10 años debido al dinamismo del comercio exterior y a la creciente actividad turística.
El tráfico de pasajeros nacionales en el 2009 fue de 3.7 millones, de los cuales el 91% fue captado por la línea aérea LAN Perú seguido por STAR Perú. (4%), TACA Perú (3%) y LC Busre (2%). Asimismo, el tráfico de pasajeros internacionales fue de 4.8 millones, captando la aerolínea LAN Perú cerca del 30% de la demanda.
En cuanto al tráfico de carga, los terminales aéreos en el año 2009 movilizaron 117 mil TM, cifra que alcanza a duplicar la registrada durante el año 2000. El tráfico de carga internacional durante el 2009 fue atendido principalmente por las aerolíneas LAN Perú (38%), LAN Airlines (13%) y KLM (10%).
El movimiento general de los aeropuertos y/o aeródromos comerciales registró en el año 2010 un total de 308,139 operaciones aéreas. 15´945,964 de pasajeros transportados y 291 TM de carga – correo, al nivel nacional e internacional.[219]
4.- La brecha total de infraestructura en los aeropuertos concesionados equivale a la diferencia entre los compromisos de inversión y los montos invertidos. Así, para el Aeropuerto Internacional Jorge Chávez (AIJCH) se estima una inversión[220] de US$ 295 millones hasta el 2017, este monto considera la inversión adicional requerida en función al aumento de la demanda. Mientras que para el primer paquete de aeropuertos concesionados a Aeropuertos del Perú (ADP) se calcula una brecha de US$ 109.8 millones.[221]
5.- Los requerimientos de inversión para los aeropuertos administrados por CORPAC han considerado los montos de inversión estimados por PROINVERSIÓN para la concesión del Segundo Grupo de Aeropuertos de Provincia de la República del Perú. Así, de este monto asciende aproximadamente a US$ 157 millones. Por otro lado, en los casos de los aeropuertos del Cusco y Nazca, se han considerado las necesidades de inversión estimadas por Currie & Brown (2002) y Silva Ruete (2004), las cuales son US$ 7.1 y US$ 2.1 millones, respectivamente.[222]
6.- La brecha de infraestructura total en aeropuertos alcanza los US$ 571 millones, lo cual representa 4.1% del total de la brecha de transporte. Asimismo, cabe señalar que los compromisos de inversión ascienden a US$ 405 millones.[223]
Con respecto a la evolución de las inversiones en este sector, el sector privado ha invertido US$109.3 millones en el periodo comprendido entre el estudio “La infraestructura que necesita el Perú” – elaborado en el año 2005 – y el 2008. En el caso del AIJCH, en el estudio anterior se identificó sobre la base del contrato de concesión que las inversiones necesarias para el periodo 2005-2008 eran US$ 62.9 millones. Las inversiones en LAP para el mismo periodo, US$ 104.1 millones, han superado las necesidades de inversión identificadas en el estudio del 2005. Para el caso del Primer Grupo de Aeropuertos Regionales, el estudio anterior identificó requerimientos de inversión por US$ 88.7 millones par el periodo 2005-2009. Sin embargo, la inversión reconocida por OSITRAN entre el 2005 y 2008 representa únicamente 5.9% de dicho total, por lo que a la fecha se mantiene las necesidades de inversión en estos aeropuertos.[224]
7.- Adicionalmente a ello se debe considerar la inversión en el aeropuerto de Jauja que recientemente ha sido declarado como aeropuerto alterno al AIJCH.[225]
Según OSITRAN, para el caso de del AIJCH y para el Primer Grupo de Aeropuertos Regionales, entre los años 2005 y 2008, el sector privado ha invertido US$109.3 millones en los aeropuertos concesionados. En el estudio “La Infraestructura que necesita el Perú – Brecha de inversión en infraestructura de servicios públicos”, realizado en el 2005, se identificaron las inversiones necesarias para el AIJCH correspondientes al periodo 2005 – 2008, que ascendieron a US$ 62.9 millones sobre la base del contrato de concesión. Dado el avance de las inversiones en LAP para el mismo periodo, US$ 104.1 millones, la brecha de inversión identificada el 2005 se habría cerrado. Sin embargo, las necesidades de inversión identificadas en el estudio del 2008 aumentan debido al establecimiento de metas más ambiciosas para todo el sector.[226]
Asimismo, en el estudio del 2005, estimaron los requerimientos de inversión para los aeropuertos que conforman el Primer Grupo de Aeropuertos Regionales para el periodo 2005-2009, cifra que ascendió a US$ 88.7 millones. Sin embargo, la inversión reconocida por OSITRAN entre el 2005 y 2008 representa únicamente 5.9% del total identificado.[227]
Adicionalmente a lo señalado, si se tiene en cuenta que la inversión comprometida en los aeropuertos contenidos en el segundo paquete asciende a US$ 250 millones y la brecha señalada por el IPE asciende a US$ 157 millones se evidencia que la inversión está asegurada y la brecha se habría cerrado.
8.- Mediante Resolución Ministerial 766-2007-MTC/01 del 17 de diciembre de 2007 se aprobó el Plan Estratégico Institucional 2007 – 2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
De acuerdo a lo señalado en dicho Plan Estratégico Institucional, el Sistema de Transporte Peruano[228] si bien ha venido creciendo en algunos aspectos como la infraestructura, aún no puede ser considerado como un sistema integrado y eficiente en su operación que satisfaga los requerimientos de accesibilidad, capacidad, niveles adecuados de transitabilidad y de servicio, costos, confiabilidad y seguridad.
La realidad muestra un crecimiento desigual de los distintos modos de transporte, una infraestructura aún insuficiente, crecimiento de servicios de baja calidad y presencia de informalidad, poco desarrollo logístico, poca innovación tecnológica, debilidad institucional y deficiencias en la protección del medio ambiente y salud de las personas.
9.- Desde el punto de vista de la industria aerocomercial conectividad significa enlazar entre sí ciudades o rutas, de forma que tal que entre ellas pueda fluir mejor el servicio de transporte aéreo de pasajeros, carga y correo con la finalidad de lograr mejoras en el tráfico mercantil (transporte de carga, importación, exportación, etc.), los servicios de turismo y demás servicios relacionados.[229]
Para lograr una mejor conectividad aérea que nos permita el acceso de más peruanos al transporte aéreo y de esta forma lograr la competitividad que requiere el país se debe tener presente lo siguiente:
a) Operación que normalmente desarrollan las grandes aerolíneas comerciales con el complemento de aerolíneas vinculadas. Dado el tamaño del mercado peruano, las líneas alimentadoras deben ser de bajo costo y operar desde y hacia las regiones.
b) Alternativamente se puede aspirar a un mercado regulado en el que el Estado establece la red que hay que operar, como sucede con las regiones que se deben beneficiar con las disposiciones de la Ley N° 29159, Ley que Declara de Necesidad y Utilidad Pública la Prestación de Servicios de Transporte Aéreo a Zonas Aisladas donde no haya Oferta Privada.
Esta norma autorizó al MTC a implementar un Programa de Promoción y Fomento para promover la participación privada en la prestación de dichos servicios, a través de sistemas de subvenciones. El objetivo de las subvenciones es incidir en los precios de venta al público, beneficiando al usuario final con precios inferiores.
c) En cualquier caso deben dominar las estrategias de colaboración entre las aerolíneas para complementarse en forma coordinada en lugar de competir en un mercado que si bien ha crecido, es muy pequeño con relación a otros países de la región (Colombia y Chile que se han revisado por su similitud de políticas económicas con el Perú).
d) En muchos países como Francia, España, Alemania, Chile, etc. con un excelente nivel de servicios de transporte aéreo interno existe un operador doméstico dominante que se basa fundamentalmente en economías de escala operacionales que se sustenta en la alimentación de los Hubs de dichas aerolíneas.
10.- Con los ejemplos señalados a continuación se puede apreciar lo difícil que es efectuar el trayecto de pasajeros vía interprovincial lo que afecta a la población de las regiones porque sufren con un transporte carretero inseguro que podría ser sustituido con un transporte aéreo regional más rápido y en paralelamente vender el producto turístico de nuestros destinos con mayor competitividad.
En efecto, de Lima a Huancayo el viaje demora 7 horas en ómnibus. La ruta Lima – Huancayo – Huancavelica tiene un recorrido de 457 Km. y el viaje en ómnibus dura 11 horas. El trayecto Lima – Cerro de Pasco de 296 Km. demora 9 horas en ómnibus interprovincial. El viaje Lima – Huánuco en una ruta de 400 Km. demora 10 horas.
Todos los destinos citados en el párrafo anterior se efectúan por la Carretera Central. Sin embargo, los trayectos se reducen notablemente por vía aérea: Lima – Huancayo vía Jauja 1 hora; Lima – Huancavelica 50 minutos; Lima – Huánuco 35 minutos.
De igual modo, en el caso de Ayacucho el trayecto por la vía de Los Libertadores demora 9 horas y por vía aérea el viaje demora sólo una hora.
Las ciudades en mención además de tener un atractivo turístico importante tienen una vinculación con la capital muy importante, estableciéndose una relación de interdependencia en las conexiones de transporte.
1. El transporte aéreo es la actividad destinada a trasladar personas o bienes muebles mediante la utilización de una aeronave, por vía aérea, de una ciudad (o punto) a otra, utilizando un aeropuerto, conforme lo estima la mayoría de la doctrina especializada sobre el particular.
En efecto, el transporte aéreo resulta ser una actividad compleja (actos continuos de diversa índole: técnica, jurídica, política, administrativa, económica, etc.), que tiene una tendencia traslativa, es decir, que tiende al traslado de una persona o bien.
El producto principal dentro del sector aerocomercial es el servicio de transporte que se caracteriza por el traslado de pasajeros y/o carga de un lugar de origen hacia otro de destino por vía aérea. El servicio de transporte aéreo se diferencia de sus alternativas en tanto que es un servicio mucho más rápido que el transporte terrestre o ferroviario.
2. En el transporte aéreo no se dan las condiciones de competencia perfecta. Ello en razón de que si bien en la actualidad se ha liberalizado el entorno regulatorio del sector, es decir, los derechos de tráfico, las tarifas y barreras de entrada, en general, no ha sucedido lo mismo respecto del carácter monopólico de los mercados de insumos que son básicos para su funcionamiento como son los proveedores de aeronaves, los servicios aeroportuarios, las empresas de suministro de combustible, entre otros.
3. Una de las características más importantes del transporte aéreo es su innata internacionalidad.
De esta característica de la internacionalidad del tráfico aéreo, surge en forma imperativa la vinculación y consecuentemente, la cooperación entre aerolíneas y también entre Estados.
4. El transporte aéreo es por definición global, y la interlineabilidad es inherente a su naturaleza y estructura. Los itinerarios conforman redes, tanto on–line como off-line.
5. La innata aptitud internacional del transporte aéreo tiene como consecuencia el enfrentamiento con la soberanía y los derechos de los Estados sobre los cuales circula la aeronave.
6. Con relación al principio de soberanía, los Estados han elaborado normas que regulan la circulación aérea, desde hace más de cinco décadas, y en la Conferencia de Chicago, celebrada en diciembre de 1944, es donde se adopta el principal tratado multilateral vigente que reglamenta las relaciones generadas por el transporte aéreo entre los Estados, integrantes de la Organización de Aviación Civil Internacional – OACI, que también se creó en aquella oportunidad por el tratado internacional más conocido como el Convenio de Chicago.
7. En términos generales, los principios de política aérea pueden ser agrupados en dos posiciones jurídico – económicas: los denominados “Cielos Abiertos” y la “Libertad Regulada del Aire” o Predeterminación de la Capacidad, las mismas que en 1944 fueron las corrientes contrapuestas y antagónicas durante la discusión de los términos del Convenio de Chicago.
8. La política de “Cielos Abiertos” se puede definir como el conjunto de acciones públicas y privadas, tendiente a la eliminación de los límites a la oferta de capacidad en el ámbito internacional, supeditando los aspectos regulatorios a la fuerza del mercado.
En lo que respecta a los acuerdos de cielos abiertos, pueden ser definidos como aquellos que celebran dos o más Estados por los cuales la explotación de servicios aéreos se realiza entre ellos libremente por las aerolíneas designadas por los respectivos gobiernos en cuanto a capacidad ofrecida, frecuencias y tipo de aeronaves.
9. La otra política de libertad regulada está en manos del Estado intervencionista y limita la capacidad, frecuencia y tipo de aeronaves designadas para explotar tráfico aéreo.
De esta forma, el Estado busca proteger a su aerolínea nacional de una oferta sobredimensionada de las empresas de los países desarrollados, regulando la competencia mediante la predeterminación de la capacidad de las aeronaves y de línea aérea del país más desarrollado.
Bajo esta política las operaciones de cada aerolínea se basan en el principio de reciprocidad, lo que significa que lo que busca es que dichas operaciones sean las mismas en lo que a volúmenes de tráfico transportado por una y otra aerolínea respecta, con prescindencia de las posibilidades de oferta de cada una de ellas.
10. El transporte aéreo internacional ha sufrido una profunda modificación en los últimos años.
A grandes rasgos se pueden distinguir tres etapas: i) Etapa de Cartel (hasta 1978), que se caracteriza por una fuerte intervención de los Estados, y la existencia de un estricto marco regulatorio en el cual las tarifas eran fijadas por la Asociación Internacional del Transporte Aéreo (IATA); ii) Etapa de Desregulación (de 1978 en adelante), que se caracteriza por un relajamiento de los controles tarifarios y de capacidad. Se producen grandes expansiones, pero también grandes pérdidas; iii) Etapa de Concentración (actual), que se caracteriza por la formación de grandes conglomerados, fusiones y alianzas estratégicas.
11. El rendimiento económico de la industria es mínimo y beneficia a servicios colaterales. Resulta contradictorio que mientras las aerolíneas obtienen ganancias pírricas o sufren pérdidas, otras actividades comerciales que dependen de la industria generan una mayor rentabilidad: i) Los CRS obtienen importantes utilidades. ii) De igual modo, los aeropuertos privatizados o corporizados obtienen significativos ingresos. iii) Asimismo, algunos ATC privados. iv) Muchos fabricantes y proveedores de aeronaves, combustible, repuestos y otros perciben utilidades extraordinarias a expensas de la industria.
12. En términos generales se puede definir al aeropuerto como el lugar de llegada (aterrizaje), salida (despegue) y estacionamiento de las aeronaves, y parte principal de la infraestructura aeronáutica, que además alberga su control, ayuda y seguimiento en vuelo, así como su asistencia en tierra.
Desde la perspectiva de su naturaleza jurídica el aeropuerto es ante todo un bien inmueble, que puede ser propiedad de personas físicas o jurídicas privadas, que lo usan para fines privados, o de dominio y uso público.
13. La privatización de aeropuertos conlleva el financiamiento de la infraestructura mediante la participación de capital privado nacional o extranjero o provenientes de organismos financieros internacionales. Ello tiene especial relevancia en los países con menor desarrollo aeronáutico.
La privatización de aeropuertos permite la diversidad de servicios y actividades económicas que otorgan los aeropuertos relacionadas directa o indirectamente con el transporte aéreo. En efecto, la privatización ha permitido la participación de muchos aeropuertos en la industria hotelera, en negocios inmobiliarios, en la venta y comercialización de bienes y prestación de servicios, etc. que en un régimen estatal resultarían impensables y hasta contradictorios.
Existe otra ventaja que influye directamente en los usuarios de los servicios aeroportuarios como el mejoramiento del servicio en relación con la atención a pasajeros, servicios de rampa, embarque, desembarque, seguridad, facilitación de las operaciones aeronáuticas, etc. que redundan en beneficio de la industria y del consumidor.
14. El proceso de privatización de aeropuertos también conlleva inconvenientes y críticas entre las que resalta la tendencia monopolística o de abuso de posición de dominio de mercado en la que incurren los concesionarios al aplicar sus tarifas, tasas así como en la suscripción de contratos por la utilización de los servicios.
15. El hecho tecnológico que permite que la privatización de aeropuertos sea planteable (con independencia de si es deseable, positiva o ideológicamente debatible) es la planificación y gestión de una política de transporte coherente para un territorio, la cual ha devenido actualmente en imprescindible.
16. La inversión privada en la infraestructura se da en la medida que los agentes económicos vislumbran una razonable rentabilidad en la gestión de los servicios aeroportuarios.
17. La intermodalidad de los servicios de transporte ha convertido a los aeropuertos en los centros de recepción y generación de tráfico. En efecto, la retroalimentación mutua entre los diversos medios (terrestre, marítimo – fluvial o aéreo), que facilita la intemodalidad es lo que permite a los aeropuertos decidir sobre su destino, elemento crítico para que su dirección pueda ser empresarial y atraer inversionistas. No es suficiente una expectativa de rentabilidad: es necesario asegurar expectativas de estabilidad e independencia en la gestión para atraer al capital privado.
18. La gestión de un aeropuerto no sólo comporta las limitaciones que tiene una infraestructura frente a cualquier otra industria o negocio, sino que se diferencia por las cualidades de singularidad, irreversibilidad, pervivencia y valor estratégico relacionado con su ubicación geográfica.
20. El régimen de privatizaciones de los aeropuertos está sometido al campo del Derecho Administrativo.
21. Desde una perspectiva institucional el Estado transfiere al ámbito de la actividad privada un servicio público mediante un contrato de concesión.
22. El contrato de concesión deberá tutelar el interés público comprometido mediante la inclusión de las cláusulas pertinentes en el acuerdo que se suscriba con el concesionario.
23. El denominado proceso de "privatización" de aeropuertos en Latinoamérica plantea la discusión del nuevo rol de los aeropuertos.
24. Los aeropuertos han dejado de ser meras infraestructuras al servicio de los operadores aéreos y ha surgido el concepto de "servicio aeroportuario" integrado al "servicio del transporte aerocomercial."
Estos cambios imponen discusiones todavía no agotadas en torno a los marcos regulatorios, responsabilidades de los distintos actores y de los propios Estados, incidencia real de los costos aeroportuarios en las ecuaciones económico-financieras de los distintos sujetos de la actividad, etc.
25. Las mejores soluciones e ideas para perfeccionar los servicios aeroportuarios, sean estos concesionados o no, surgirán de la participación de todos los actores en un debate transparente, honesto y objetivo.
26. El término empresa permite explicar fenómenos como la privatización de aerolíneas, la eliminación del concepto Línea de Bandera en otras regiones, la liberalización de acuerdos bilaterales, la fusión de empresas, la combinación de servicios (transporte, turismo, alquiler de autos, sistema de reservas, etc.), el arrendamiento de aeronaves, las modificaciones en la política y legislación aérea, así como la privatización de la gestión y los servicios aeroportuarios.
27. La concepción del servicio aeroportuario como un negocio comercial más sujeto a riesgos es consecuencia de la evolución del transporte aéreo y del Derecho Aeronáutico en virtud al concepto de empresa, señalada en líneas precedentes.
28. El aeropuerto es un servicio público ejecutado por una empresa. En efecto, el fenómeno de la privatización que ha penetrado en todos los ámbitos de la aeronavegación comercial, ha modificado la naturaleza de “servicio público” que domina la actividad aeroportuaria.
29. Como consecuencia que los aeropuertos se mueven dentro de un régimen monopólico y no están expuestos a un mercado competitivo, el nivel tarifario dentro de la concesión sufre la gravitación de una cláusula exorbitante, la que requiere la aprobación de la autoridad a las que se le ha encomendado la fiscalización y aprobación de la propuesta que le hubiere sido formulada.
30. La regulación del servicio aeroportuario es un aspecto vinculado a la facultad de fiscalización que tiene la Administración. En efecto, bajo el régimen de privatizaciones se verifica un proceso de transferencia de la explotación de los servicios públicos que revisten un carácter monopólico, por lo que se ha elaborado “marcos normativos” destinados a tutelar el interés de los usuarios.
31. Otro aspecto que tiene estrecha relación en la actuación del aeropuerto como servicio público es el mantenimiento de las tasas y tarifas equilibradas, que no perjudiquen al usuario ni desalienten a los inversionistas. En efecto, este rubro contiene una de las facetas de mayor significación en el desenvolvimiento del programa de modernización del sistema aeroportuario. Sin embargo, este es el aspecto que causa más conflictos a relación entre concesionarios, usuarios y la Administración.
32. El marco jurídico de los servicios aeroportuarios está constituido por un sistema complejo de normas de Derecho Público, Derecho Administrativo y de Derecho Internacional que ha dado lugar en la doctrina a que se denomine un Derecho Aeroportuario.
Las fuentes internacionales de ese Derecho Aeroportuario son básicamente el Convenio de Chicago sus arts. 15, 28 y 68. Los Anexos 9, 14, 16 y 17 del Convenio.
La Clasificación Industrial Uniforme de las Naciones Unidas también regula la actividad de los aeropuertos.
El Convenio para la Represión de Actos Ilícitos suscrito en Montreal en 1971 y el Protocolo de Montreal de 1988 forman parte de las fuentes internacionales del Derecho Aeroportuario.
De igual modo, en el caso de Latinoamérica, las recomendaciones de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil – CLAC constituyen una fuente del marco jurídico de los servicios aeroportuarios.
33. Existen normas nacionales que definen los servicios aeroportuarios como en la Ley de Aeropuertos de México, el Decreto Supremo sobre Servicios Aeroportuarios de Bolivia y otras legislaciones nacionales, incluyendo normas administrativas.
34. Una mayor participación privada en la gestión y explotación de aeropuertos debe generar beneficios derivados de la eficiencia, tanto para la Administración como para los usuarios. Sin embargo, la comunidad de la aviación civil internacional debe tener presente la necesidad de una vigilancia gubernamental adecuada para mantener la seguridad y protección de la aviación y el acceso a todos los usuarios de los aeropuertos mediante el pago de tasas y derechos compatibles con la orientación de la OACI que figura en las Declaraciones del Consejo (Doc. 9082/5) y en el Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuertos (Doc. 9562).
35. La relación entre los aeropuertos y las aerolíneas es un aspecto crucial que influirá en el futuro del marco jurídico de los servicios aeroportuarios.
El enfrentamiento en Latinoamérica se ha dado a nivel gremial entre ACI – LAC que representa el gremio de operadores de aeropuertos y AITAL – IATA que representan a las aerolíneas.
37. La relación entre el aeropuerto y los operadores aéreos siempre será una “tarea en continuo progreso” y por ello se deben establecer los mecanismos para eliminar las tensiones que existen en la relación entre los aeropuertos y las aerolíneas debido a la situación económica y política que prevalece en todo el mundo. La Declaración de Trinidad y Tobago es una muestra de la cooperación que puede existir a nivel empresarial.
38. El futuro del marco jurídico de los servicios aeroportuarios es sumamente complejo por la existencia de normas internacionales que deben adecuarse a una realidad cambiante; diversas normas nacionales que regulan los servicios aeroportuarios en forma diferente de acuerdo a lo establecido en su organización administrativa estatal; el conflicto entre las aerolíneas y los aeropuertos por los costos de los servicios aeroportuarios es un problema que afecta la integración interempresarial de la industria; existe una tendencia a la cooperación, conforme se aprecia de la Declaración de Trinidad y Tobago; se debe analizar la posibilidad regional de desarrollar hubs.
Anexo
Recomendación A 13-4 de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil
Factores a Considerar en la Privatización de Aeropuertos
CONSIDERANDO que los aeropuertos por su naturaleza brindan “servicios públicos” a los usuarios del transporte aéreo.
CONSIDERANDO que la privatización y/o concesión requiere de un análisis detallado de variados factores, de los cuales se resalta la condición de que un aeropuerto es en esencia un monopolio, del dependen para su actividad en gran medida los usuarios, lo que hace que se requieran garantías de que el usufructo de este bien no generará una carga indiscriminada para el transporte aéreo.
CONSIDERANDO que la obligación de proveer la libertad de acceso, de no discriminación, transparencia de cumplimiento de los acuerdos internacionales, deben aplicarse a todos los aeropuertos, cualquiera que sean sus propietarios; y
La XIII Asamblea de la CLAC recomienda
Que los Estados miembros que enfrenten, estén por iniciar o revisar procesos de privatización de aeropuertos e infraestructura aeronáutica, con el objeto de obtener los mejores resultados en dichos procesos, consideren los siguientes aspectos:
a) Definir el rol del Estado y las responsabilidades que debe mantener, a objeto de garantizar los derechos de los usuarios y la seguridad operacional y aeroportuaria, de acuerdo a normas internacionales vigentes.
b) La conveniencia de mantener la condición de la propiedad pública del aeropuerto, otorgando concesiones en plazos adecuados, acordes a las inversiones que se realizan.
c) Establecer claramente la infraestructura requerida, por la cual el Estado y/o los usuarios estén dispuestos a reconocer costos, evitando excesos o carencias que los perjudiquen.
d) Determinar los servicios que se transfieren al sector privado y los que se mantienen en poder del Estado, describiendo los estándares que se utilizarán para definir la calidad de los servicios prestados.
e) El Estado debe, en lo posible, propender al establecimiento de una situación de competencia entre los prestadores de los distintos servicios, buscando mecanismos, tales como: las licitaciones a terceros. Si se tratasen de servicios monopólicos, deberían mantenerse las tarifas máximas permitidas.
f) El Estado debiera definir el financiamiento del sector transporte aéreo, estableciendo si los aeropuertos de mayores ingresos deberían apoyar económicamente a los de menor rentabilidad o rentabilidad negativa, con el objeto de mantener una red aeroportuaria autofinanciada y compatible con las necesidades de la aviación del país. (Subsidios cruzados, la anotación es mía).
g) El contrato entre el Estado y las entidades privadas que explotan servicios aeroportuarios deben ser motivo de una licitación abierta donde se establezcan y se conozcan por todos los interesados, con absoluta transparencia, las condiciones requeridas, fórmulas de evaluación y criterios utilizados para la adjudicación de un contrato.
h) El Estado debiera reservarse el derecho de implementar las medidas pertinentes para el seguimiento y control operativo del contrato de concesión.
i) El Estado deberá prestar especial atención en la cláusula de resolución del contrato para ejecutarla en el momento oportuno y recuperar los valores pertinentes en caso de incumplimiento.
j) Que las administraciones de Aviación Civil tengan una participación activa en todo el proceso de privatización.
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II.- LEGISLACIÓN
1.- Tratados Mutilaterales y Acuerdos Bilaterales
- Convenio de Chicago de 1944
- Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio - OMC
- Acuerdo General sobre el Comercio Internacional de Servicios – GATS
- Decisión 582 de la Comunidad Andina de Naciones.
- Proyecto de Decisión sobre Protección al Consumidor en el Transporte Aéreo.
- Doc. 9082/5 OACI.
- Doc. 9562 OACI.
- Clasificación Indsutrial Uniforme de las Naciones Unidas.
- Recomendación A 13-4 de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil
2.- Legislación Nacional
- Ley de Aeronáutica Civil de Perú N° 27261.
- Reglamento de la Ley N° 27261, aprobado por Decreto Supremo N° 050-2001-MTC.
- Ley de Aeropuertos de México.
- Decreto Supremo Nº 24718 de la República de Bolivia.
- Real Decreto Nº 2858/1981 de España.
3.- Ensayos.-
- Asociación Latinoamericana de Integración – ALADI, PSC Corp. Diagnóstico del Transporte Aéreo Internacional y su Infraestructura en América del Sur – DITIAS, Montevideo, setiembre de 2000.
- Comisión de Promoción de la Inversión Privada COPRI. El Turno de Perú. Suplemento Especial. América Economía, marzo de 1993.
- Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, Area de Estudios Económicos, Situación y Perspectiva del Mercado Aerocomercial Peruano, Diario Oficial El Peruano, Lima, 1 de setiembre de 2000.
- IATA, Latam Task Force, publicación de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo, Santiago de Chile.
- Lima Airport Partners – LAP, Memoria Anual 2002.
- MACHLER Francisco, Los Altos Costos de Infraestructura Aeroportuaria afectan la Economía de las Aerolíneas, publicado en AITAL Boletín Informativo N° 56, octubre de 2000.
- Organización Mundial de Comercio, Con el Comercio hacia el Futuro, Segunda Edición, 1998.
- Organización Mundial de Comercio, Examen de Políticas Comerciales, WT/TPR/S/88.
- ONU-CEPAL. Estudio del comercio interlatinoamericano. Doc. E/CN.12/369, abril de 1956.
- ONU-CEPAL. Relaciones comerciales, crisis monetaria e integración económica en América Latina. Cuadernos de la CEPAL. Santiago de Chile. 1975.
- OACI. Perspectivas del Transporte Aéreo hasta el año 2001. Circular 237-AT/96. OACI. Montreal 1992.
- OACI. El financiamiento del desarrollo del transporte aéreo. Circular 236-AT. OACI. Montreal, setiembre de 1992.
- Revista Económica PROGRESO. Visión S.A. Cali. Colombia, agosto 1989.
- Mena Ramírez Miguel, Torres Gemelas y Daños Colaterales, publicado en Diario El Comercio, pág. A 16, 11 de setiembre de 2003.
- The Wall Street Journal Americas, publicado en Diario El Comercio, pág. B –7, 30 de setiembre de 2003.
- Mena Ramírez Miguel, El Vuelo de los hermanos Wright y el Desarrollo del Transporte Aéreo, publicado en el Diario Oficial El Peruano, 17 y 24 de diciembre de 2003, págs. 12 – 13.
4.- Documentos de ACI – LAC.-
- Declaración de Varadero, de 27 de noviembre de 2002.
- Declaración de Lima, de 20 de noviembre de 2003.
- Declaración de Trinidad y Tobago, de 3 de noviembre 2004.
[1] TAPIA SALINAS Luis, Curso de Derecho Aeronáutico, Bosch Casa Editorial S.A., Urgel, 51 bis, Barcelona, España, pag. 252.
[2] Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI, Area de Estudios Económicos, Situación y Perspectivas del Mercado Aerocomercial Peruano, publicado en Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, 1 de setiembre de 2000, pag. 192400.
[3] “Gracias a los avances tecnológicos, la industria aerocomercial ha crecido a pasos agigantados en las tres últimas décadas, constituyéndose en base esencial para el desarrollo mundial. El incremento en la capacidad de espacio y potencia de los aviones, la reducción de precio en los pasajes, el uso de sistemas de navegación satelital y de reserva automática de pasajes, entre otros avances, ha permitido que en 1999, en el mercado interno peruano se haya transportado 5´491,000 pasajeros y 55,881 toneladas de carga.” INDECOPI, Ob. cit.
[4] ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE TRANSPORTE AÉREO – IATA, Exposición de sus representantes ante el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI, Lima, mayo de 2005, págs. 5, 6, y 7.
[5] Para tener un orden de magnitud de las transacciones de los proveedores de aeronaves, baste señalar que recientemente (en Farnborough, la Feria Internacional más importante del mundo), Airbus tomó órdenes por 300 aeronaves (valor US$ 18,000 millones), en tanto Boeing lo hizo por 139 aeronaves (valor US$ 15,000). Diagnóstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en América del Sur – DITIAS, PSC Corp.– ALADI, Montevideo, setiembre de 2000, pág. 12.
[6] Todos los autores están de acuerdo en que, una vez pasado el primero de sus períodos experimentales, la navegación aérea comercial no puede concebirse dentro de los límites estrechos de las fronteras de un país. Las máquinas cada vez más veloces y capaces, necesitan prestar sus servicios, no sólo poniendo en comunicación puntos de dos países diferentes, sino que, en un mismo recorrido, cubriendo una única línea, en pocas horas habrán traspasado fronteras de varias naciones. MAPELLI Enrique, Cooperación e Integración Internacional en el Transporte Aéreo, en Trabajos de Derecho Aeronáutico y del Espacio, Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, pag. 98, Medinaceli, Madrid, 1978.
[7] El Preambulo del Convenio de Chicago dice:
Considerando: que el desarrollo futuro de la aviación civil internacional puede contribuir poderosamente a crear y preservar la amistad y el entendimiento entre las naciones y los pueblos del mundo…..
Considerando: que es deseable evitar toda disensión entre las naciones y los pueblos y promover entre ellos la cooperación de que depende la paz del mundo.
[8] Para propósitos informativos señalemos que se entiende por:
i) Interlineabilidad: El proceso que permite que un pasajero vuele entre dos ciudades, por ejemplo entre Buenos Aires y Singapur, utilizando más de una línea aérea, con un solo boleto, pagado en su lugar de origen en una sola moneda. En nuestro ejemplo, el pasajero viajaría entre Buenos Aires y Miami en Aerolíneas Argentinas, entre Miami y Frankfurt en Lufthansa, y entre Frankfurt y Singapur, en Singapur Airlines.
ii) Tráfico on – line: Es el tráfico que se realiza en las rutas de itinerario de la línea aérea que vende el boleto.
iii) Tráfico off – line: Es el tráfico que se realiza en las rutas de itinerario de otra línea aérea, respecto de que la vende el boleto.
iv) Combinaciones: Se refiere a la red de ciudades que una línea aérea puede cubrir, ya sea por medio de vuelos propios o de otras compañías aéreas que formen parte de una alianza estratégica, de nivel mundial. En la actualidad, y visto el proceso de globalización que se vive, las líneas aéreas tienden a cubrir el máximo de combinaciones posibles. DITIAS, PSC Corp.– ALADI, Ob. cit. pág. 11.
[9] … se hace necesaria la existencia de normas internacionales que prevean y resuelvan los problemas de jurisdicción que pueden presentarse. Estas normas deberán ser uniformes en lo posible, por el natural incremento de las relaciones humanas que impone la aeronavegación. No significa la renuncia de los estados a su independencia, pero sí exige una mayor comprensión de la necesidad de su internacionalización. GILDEMEISTER Alfredo, Elementos de Derecho Aeronáutico, Tercera Edición, pag. 21, Universidad del Pacífico, Lima, 1984.
[10] El avión es, por excelencia, un medio ideal de transporte a larga distancia y , con excepción de algunos países de gran extensión como los Estados Unidos de América, la Unión Soviética y Brasil, la superficie de los Estados es, en general, demasiado pequeña para aprovechar debidamente las posibilidades que ofrece su utilización. Por ello, la navegación aérea al igual que la navegación marítima es eminentemente internacional, dando lugar a relaciones jurídicas que, en buena parte también lo son. Tal circunstancia ha llevado a los Estados a adoptar, por la vía de acuerdos multilaterales, normas uniformes tendientes a regular la navegación aérea y las relaciones jurídicas que de la misma pudieran derivar, como también eliminar los conflictos de leyes que podrían surgir entre los países sobrevolados por las aeronaves. En la actualidad, la navegación aérea se rige, en sus aspectos de derecho público, por el Convenio de Chicago de 1944 que, en razón de haber sido ratificado por la mayoría de los Estados, constituye el estatuto mundial de la aviación comercial. LENA PAZ Juan, Compendio de Derecho Aeronáutico, pag. 12, Editorial Ultra Plus, Buenos Aires, 1987.
[11] deja las decisiones relativas a la capacidad y las frecuencias (de las aeronaves) en manos de las propias aerolíneas y postula principios de libre competencia y libre empresa, con miras a un servicio cuyo fin último es el público, el que, en definitiva, se beneficiará con una operación diversificada en sus características y sus tarifas, la que a su vez redundará (…) en la mayor eficiencia de las empresas de aviación. OSTOJA L.A. Alfredo, El Perú y sus Relaciones de Tráfico Aéreo, en Relaciones Internacionales del Perú, CEPEI, Lima, 1986, pág. 168.
[12] Concibe el tráfico aéreo de cada país como un recurso natural a ser explotado por las aerolíneas nacionales o bien por las de otros países, en la medida que confieran a su contraparte local prerrogativas similares a las que ellas obtenga. Ibid. págs. 168 – 169.
[13] FOLCHI Mario, La Convención de Chicago de 1944 y la Política de Cielos Abiertos, publicada en Avia Global, 17 de diciembre de 2003, www.aviaglobal.com, 13 de mayo de 2004, pág. 5.
[14] FOLCHI M. Obra cit. pág. 5.
[15] Ibid.
[16] El fin ulterior de esta política parecería ser pues la preservación de la aerolínea nacional, única manera de garantizar que los beneficios políticos y económicos de la aviación internacional sean debidamente percibidos por el país de bandera. Ibid. pág. 169.
[17] Texto Final de la Ponencia del señor Federico Peña, Secretario de Transporte de los Estados Unidos de Norteamérica, en Boletin Informativo de la Revista de AITAL, pags. 1 – 2, Bogotá, junio de 1995.
[18] MC KENNA Edward, Aviation Daily, enero 4/96, publicado en el Boletín Informativo de AITAL N° 29, marzo – abril 1996, pag. 18.
[19] VIDELA ESCALADA Federico, Derecho Aeronáutico, Tomo I, pág. 390, Buenos Aires.
[20] RODRÍGUEZ JURADO Agustín, Teoría y Práctica del Derecho Aeronáutico, pág. 115, Buenos Aires, 1963.
[21] BAUZÁ Araujo Alvaro, Tratado de Derecho Aéreo, Tomo I, pág 265, Montevideo, 1976.
[22] TAPIA SALINAS Luis, Ob. cit. pags. 186 – 187.
[23] Organización de Aviación Civil Internacional – OACI, Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuertos, Primera Edición 1991, pág 2.
[24] MAPELLI López Enrique, Régimen Jurídico del Transporte, Ministerio de Justicia, Madrid, 1987, Tratado, pág. 509 y siguientes.
[25] PÉREZ CORRAL Juan M, Bases Metodológicas para la Privatización en el Sector Aeroportuario y de la Navegación Aérea, XXVI Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico del Espacio y de la Aviación Comercial, Tegucigalpa, octubre de 1996, págs. 25 – 26.
[26] TAPIA SALINAS Luis, Ob. cit. pags. 186 – 187.
[27] PARADA José Daniel, Ob. cit. pag. 340.
[28] Numerales 27.1 y 27.2 de la Ley de Aeronáutica Civil del Perú N° 27261, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 10 de mayo de 2000.
[29] TAPIA SALINAS Luis, Ob. cit. pags. 188 – 189.
[30] Los aeropuertos son: aquellos lugares habilitados de acuerdo a la legislación vigente para la operación de aeronaves de y hacia el extranjero y donde se prestan servicios de sanidad, aduana, migración y otros. Es importante destacar que todo aeropuerto es un aeródromo, pero no todo aeródromo es un aeropuerto, ya que para tener esta última calificación se requerirá condiciones técnicas y jurídicas que se deberán cumplir para la habilitación correspondiente.
En efecto, el aeropuerto constituye un conjunto por cuanto no sólo involucra instalaciones físicas de infraestructura propiamente dicha sino que requiere una serie de elementos técnicos, administrativos y económicos a fin de atender a la navegación o circulación aérea en el transporte de pasajeros y carga, dentro de un marco de eficiencia que comprende los servicios de tractores de remolque, compresores que suministran aire a los aviones, camiones cisternas que sirven para descargar los desechos del avión, los aparatos eléctricos que funcionan tanto en la torre de control como en los distintos departamentos del aeropuerto, vale decir que se configura por ese conjunto de bienes físicos que podrían considerarse afectados al uso y beneficio del inmueble aeropuerto, que se encuentran relacionados entre sí. PALACIN FERNÁNDEZ Julián, Curso de Post – Grado en Derecho Aéreo y Espacial, Tomo II, pags. 653 – 654. CIJEDAE, Lima, Setiembre de 1991.
[31] PÉREZ CORRAL Juan M. Ob. cit. pág. 26.
[32] PÉREZ CORRAL Juan M. Ob. cit. págs. 26 – 27.
[33] PÉREZ CORRAL Juan M. Ob. cit. pág. 27.
[34] Es importante señalar que como característica básica de un aeropuerto está su localización geográfica con respecto a los mercados servidos, la altitud del campo, el patrón meterológico imperante a lo largo del año, incluyendo los vientos, precipitaciones, fenómenos de visibilidad y obstáculos que restrinjan la navegación aérea y el performance de los aviones en las maniobras de despegue y aterrizaje, la temperatura y la humedad. BUENDÍA Carlos, Diagnóstico del Transporte Aéreo Internacional en la Subregión Andina, Documento elaborado para el Departamento de Integración Física de la JUNAC, pag. 91, Lima, 1991.
[35] De acuerdo a lo expresado por el Consultor Carlos Buendía: Los principales servicios que puede prestar una instalación aeroportuaria son:
- Tráfico y estacionamiento de aeronaves: Servicios ligados al tráfico de aviones, aterrizaje y despegue, servicios de navegación aérea, mantenimiento y estacionamiento de las aeronaves.
- Servicios de rampa.
- Atención de llegada, salida y tránsito de pasajeros.
- Servicio de carga y descarga de mercancías.
- Servicio de almacenaje de mercancías.
- Servicio de aduana, inmigración y sanidad.
- Servicio de seguridad.
- Servicio de zona franca, venta y almacenaje de artículos libres de impuestos.
- Servicio de transporte público terrestre y estacionamiento para los vehículos de los usuarios del aeropuerto.
- Otros servicios de pasajeros, empleados del aeropuerto y habitantes de las comunidades vecinas, tales como restaurantes, farmacias, supermercados, teléfonos públicos, librerías, baños públicos, oficinas de correo, alquiler de vehículos, tiendas, hoteles y hasta lugares de entretenimiento, tales como cines.
- Otro aspecto de la operación de una instalación aeroportuaria es la prevención de accidentes y atención de casos de emergencia, tanto a las personas como a los equipos. Ibid. pags. 91 – 92.
[36] Los problemas de congestión ocurren fundamentalmente porque durante determinados períodos del día, de la semana o del mes, el volumen del tráfico es superior a la capacidad de la infraestructura para despachar aeronaves con fluidez y eficiencia. Actualmente, por ejemplo, los aeropuertos londinenses de Heathrow y Gatwick, y los tres aeropuertos alemanes importantes, Frankfurt, Dusseldorf y Munich, se encuentran totalmente saturados.
En la OACI aparecen registrados 13,821 aeropuertos, de los cuales 5,910 se encuentran en los Estados Unidos; 1,944 en América Latina; 1,506 en Africa; 1,140 en Europa y 1,057 en Oceanía.
El aeropuerto con mayor movimiento es el de Nueva York, que en 1987 tuvo cerca de 77 millones de pasajeros; le sigue el de Chicago con 64 y Londres con 54; Los Angeles y Atlanta con 49 y 47; Tokio con 44; Dallas con 41; París con 36; Denver con 34; San Francisco con 30; Washington con 25; Miami con 24; Boston con 23; Houston con la misma cifra; Frankfurt con 22 y San Luis con 20 millones.
Los aeropuertos que soportan mayor tráfico de pasajeros internacionales son Londres, con 47 millones; París con 21; New York con 19; Frankfurt con 16; Amsterdam con 13; Hong Kong con 12; Honolulu y Tokio con 11 cada uno; Singapur con 10 millones; Zurich con 9; Palma de Mallorca y Miami con ocho millones cada uno. MUJICA Francisco, Ob. cit. pags. 50 – 51.
[37] En el decenio de 1980, el crecimiento en más de un 50% de los pasajeros aéreos, así como el aumento de un 35% de las salidas de las aeronaves, han ocasionado una congestión en los aeropuertos y en el espacio aéreo en algunas regiones. Muchos sistemas de control del tránsito aéreo tienen muchos años de servicio y se requieren inversiones sustanciales para incorporar la nueva tecnología al sistema de transporte aéreo. Relativamente pocos nuevos aeropuertos se han construido en el decenio pasado, o están en construcción en la actualidad en las áreas más congestionadas, y, en algunos aeropuertos importantes, se ha alcanzado el límite de la expansión de los terminales y pistas. La utilización intensiva del terreno de los aeropuertos, así como sus repercusiones sobre el medio ambiente, constituyen obstáculos graves para proporcionar más capacidad en materia de pistas y, en menor medida, de terminales.
La disponibilidad de calles de rodaje de acceso y salida puede aumentar la capacidad de las pistas. Con respecto a la congestión de los terminales del interior, numerosos Estados están cumpliendo con objetivos del programa de facilitación de la OACI, tales como el despacho de todos los pasajeros que llegan (que requieren una inspección normal) en los aeropuertos internacionales dentro de un lapso de 45 minutos. La introducción gradual de documentos de viaje de lectura mecánica y la racionalización general de los procedimientos correspondientes tendrá una importancia creciente en la búsqueda permanente de mejoras. OACI, “Perspectivas del Transporte Aéreo hasta el año 2001”, pags. 13 y 14.
[38] Se preve que la evolución constante de los servicios de ferrocarril de alta velocidad en Europa y Japón y, en forma limitada en los Estados Unidos, absorberá parte del tránsito aéreo de las instalaciones congestionadas. La ruta internacional más utilizada del mundo (Londres – París) se verá afectada por la finalización del tunel del Canal de la Mancha entre Francia y el Reino Unido. Ibid, pag. 14.
[39] La Comunidad Europea ……. Tampoco ha sido capaz de proveer unas infraestructuras adecuadas o de aplicar, durante el pasado reciente, la política de competencia en los distintos modos de transporte. La Comunidad ha mantenido los mercados de transporte divididos, al descuidar la necesidad de la armonización, retrasando o entorpeciendo la cooperación y la competencia entre distintos modos de transporte, operadores y países. DE RUS Ginés, Competencia, Fallos del Mercado e Intervención Pública en Transporte: Una Introducción; en Economía y Política del Transporte: España y Europa; Editorial Civitas; MOPT Instituto de Estudios del Transporte y las Comunicaciones, pag. 24, Madrid, 1992.
[40] ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO, Examen de Políticas Comerciales, WT/TPR/S/88, Nota 60 al pie de página, pág. 131.
[41] IATA LATAM, Aero Latin News, Santiago de Chile, 13 de Enero de 2004, pág. 27.
[42] www.historychannel.com, 22 de marzo de 2001.
[43] IATA LATAM, Aero Latin News, Santiago de Chile, 14 de Enero de 2004, pág. 20.
[44] El ACI engloba las autoridades aeroportuarias que en su total gestionan más de 1,500 aeropuertos en 169 países. Atlanta es la base y hub de Delta Airlines que es la segunda línea aérea con más pasajeros transportados del mundo, sirviendo a 497 destinos en 86 países. IATA LATAM, Aero Latin News, 25 de mayo de 2004, pág.3.
[45] Lima Airport Partners – LAP, Memoria Anual 2002, Lima, pág. 12.
[46] PARADA, Ob. cit. Pags. 405 – 406. (Con notas y ejemplos agregados por el suscrito).
[47] De la CÁMARA Julián, Criterios de IATA sobre la Privatización de los Aeropuertos, publicado en AITAL Boletin Informativo, Nº 33, Diciembre de 1996, pag. 3.
[48] IATA utiliza el término “comercialización” de aeropuertos.
[49] PÉREZ CORRAL Juan M., Bases Metodológicas para la Privatización en el Sector Aeroportuario y de la Navegación Aérea. Ponencia efectuda en las XXVI Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial, Tegucigalpa, octubre de 1996, pág. 6.
[50] Ibid.
[51] Ibid.
[52] es precisamente el valor estratégico que siempre presenta una infraestructura lo que tiende a mantener durante más tiempo el interés estatal sobre ella, desincentivando su conversión privada o su consideración puramente comercial. PÉREZ Corral Juan M. Ob. cit. pág. 9.
[53] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 17.
[54] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 18.
[55] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 19.
[56] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. págs. 19 – 20.
[57] Privatizar el subsector aeroportuario es una opción política y legislativa, no una conclusión doctrinal. PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 25.
[58]Bajo esta perspectiva, el Estado mantiene la titularidad y control del servicio, preservando el cabal cumplimiento de los principios de regularidad, continuidad, igualdad y obligatoriedad. COSENTINO Eduardo, Exposición en las XVIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico, Lisboa, 1998, publicadas en AITAL Boletin Informativo, N° 44 – 45, Setiembre – Diciembre de 1998, pág. 24.
[59] CASSAGNE Juan Carlos, “La Intervención Administrativa”, Abeledo Perrot, citado por COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[60] Ibid.
[61] En Colombia se sancionó un complejo normativo a partir del año 1993, mediante el que se autorizó a la Aeronáutica Civil a “descentralizar el sistema aeroportuario y ejecutar un proceso de financiamiento y participación de la actividad y/o territorial de su administración (3. Ley 105 de 1993, Decreto 1647 de agosto de 1974 y Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) por la que se aprobaron los documentos N° 2727 del 30 de agosto de 1994 y el N° 2775 de abril de 1995 de la República de Colombia). En aplicación de este orden regulatorio se concedió la construcción y la operación de la segunda pista del aeropuerto El Dorado, y se operó la transferencia de la explotación de los Aeropuertos Internacionales de Barranquilla y Cartagena a un consorcio compuesto por inversionistas locales y el Aeropuerto de Schiphol de Holanda y Aena de España. COSENTINO Eduardo, Ob. cit., pág. 23.
[62]SARMIENTO García Manuel, Los Servicios Aéreos Internos e Internacionales en Colombia, su Coordinación e Influencia en el Desarrollo Turístico y Aeroportuario, Ponencia presentada en el Congreso Internacional de Transporte Aéreo, Aeropuertos y Turismo, organizado por la Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y del Espacio – ALADA, Buenos Aires, noviembre de 2010, Pág. 20
[63] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 21.
[64] HERNÁNDEZ O. Ramón, La Privatización de Aeropuertos y la Experiencia Dominicana, Exposición efectuada en las XXIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, República Dominicana, Abril de 1999, publicada en ALADA Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico y Espacial, Tomo VI, Buenos Aires, pág. 59.
[65] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 22.
[66] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 23.
[67] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 24.
[68] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 25.
[69] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 26.
[70] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 27.
[71] El modelo colombiano basamentado en el sistema de privatización individual, es decir, cada uno de los aeropuertos por separado, probablemente sea el modelo menos digno de ser imitado, pues sus resultados han arrojado un saldo negativo hasta cierto grado. HERNÁNDEZ O. Ramón, Ob. cit. pág. 60.
[72]La República Argentina ha otorgado la concesión del Sistema Nacional de Aeropuertos a favor de un consorcio denominado “Aeropuertos Argentina 2000”, el que asumirá la “ampliación, administración y explotación” de 33 terminales que representan una parte sustancial de la infraestructura aeronáutica del país. (Decreto 375 del 24 de abril de 1997 de la República Argentina). COSENTINO Eduardo, Ob. cit. pág. 24
[73] HERNÁNDEZ O. Ramón, Ob. cit. pág. 57.
[74] DONISA Gustavo, La privatización de aeropuertos en la Argentina, publicado en AITAL Boletin Informativo, Nº 38, Octubre de 1997, pag. 8.
[75]En México se le ha otorgado a la política de privatización un sólido marco jurídico al sancionarse la Ley de Aviación Civil y la Ley de Aeropuertos con vigencia a partir del año 1995. (5. Ley de Aeropuertos de México (DO 22.12.95) y Ley de Aviación Civil (DO 12.5.95)). COSENTINO E., Ob. cit. pág. 24.
[76]Datos extraídos de HERNÁNDEZ R., Ob. cit. pág. 61.
[77] HERNÁNDEZ R., Ob. cit. págs. 61 – 62.
[78] IATA LATAM, Aero Latin News, Santiago de Chile, 27 de Noviembre de 2003, pág. 22.
[79] Ibid. pág. 62.
[80] HERNÁNDEZ R., Ob. cit. pág. 63.
[81] AITAL, La privatización de los aeropuertos en América Latina, publicado en AITAL Boletin Informativo, Nº 35, Abril de 1997, pag. 7.
[82] IATA LATAM, Aero Latin News, Santiago de Chile, 12 de Enero de 2004, pág. 18.
[83] Lima Airport Partners – LAP, Memoria Anual 2002, Lima, pág. 16.
[84] El fenómeno de la concesión, o lo que es lo mismo la participación del sector privado en el manejo aeroportuario, no es una novedad en República Dominicana, pues ya en el año 1984, se abrió al tráfico aéreo el Aeropuerto Internacional de Punta Cana, concebido, construido y operado por la Corporación Aeroportuaria del Este, bajo los criterios de la empresa privada: eficiencia y rentabilidad. MEJÍA O. Vitelio, Privatización de Aeropuertos y la Experiencia de la República Dominicana, Exposición efectuada en las XXIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, República Dominicana, Abril de 1999, publicada en ALADA Temas de Aviación Comercial y Derecho Aeronáutico y Espacial, Tomo VI, Buenos Aires, pág. 3.
[85] MEJÍA O. Vitelio, Ob. cit. pág. 4.
[86] HERNÁNDEZ R., Ob. cit. pág. 66.
[87] HERNÁNDEZ R., Ob. cit. pág. 68.
[88] Publicado en IATA LATAM, tomado de www.infobolsa.es, 10 de abril de 2004, pág. 14.
[89] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 29.
[90] La empresa es una actividad económica organizada con la finalidad de producción o del intercambio de bienes o de servicios.
En este sentido, la empresa es una organización de los medios de producción (capital, trabajo y recursos naturales) que es obra del intelecto humano y que se desarrolla en o para el mercado….
La empresa es considerada como una organización de actos jurídicos de naturaleza productiva, generadora de otros actos jurídicos que se diferencia de la sociedad porque puede haber empresa sin recurrir a una forma societal. MENA Ramírez Miguel, La Empresa en el Perú, Concepto, Evolución Jurídica. Apuntes sobre Derecho Empresarial, Cultural Cuzco S.A. Lima, 1986, pág. 257.
[91]MARTÍNEZ Pérez Julio, La Actividad Aeronáutica y los Cometidos del Estado, publicada en Avia Global, 8 de abril de 2005, www.aviaglobal.com, 8 de abril de 2005, pág. 8.
[92] El proceso de privatización de las empresas estatales además de descargar a los gobiernos de ciertos gastos, los cuales en algunos casos, se ven compensados por beneficios sociales, sirve para reducir los nacionalismos a la hora de formular políticas aerocomerciales multilaterales y facilita la inversión extranjera en aquellas empresas que así lo necesitan. BUENDÍA. Carlos, Diagnóstico del Transporte Aéreo Internacional, Departamento de Integración Física de la JUNAC, Lima, 1991, pág. 6.
[93] La Globalización es el proceso de crecimiento o diversificación de las empresas aéreas a través de la integración vertical u horizontal en corporaciones multinacionales o transnacionales. Las inversiones pueden estar dirigidas a la actividad aérea, la hotelería, el transporte terrestre, los sistemas de comercialización computarizada u otras actividades no relacionadas con el transporte.
BUENDÍA C. Ob. cit. pág. 6.
[94] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 29.
[95] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 29.
[96] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. págs. 29 – 30.
[97] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág. 30.
[98] Denominamos Usuario en el mas estricto sentido jurídico únicamente a los pasajeros. No así a las líneas aéreas quienes son empresas que utilizan las instalaciones del aeropuerto a fin de obtener lucro, rentabilidad, y que en muchos casos son personas jurídicas con fuerte poder y control de la actividad aeroportuaria. NALDI Roberto, Aspectos Políticos, Regulatorios y Jurídicos de la Privatización y el Nuevo Rol de los Aeropuertos. La Experiencia del Operador Aeroportuario en la Privatización de Aeropuertos en América Latina, XXVIII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial, Roma, marzo de 2004, Nota 3 al pie de pág. 8.
[99] NALDI Roberto, Ob. cit. pág. 9.
[100] NALDI Roberto, Ob. cit. pág. 9.
[101] RIZZI Luis Alejandro, El Servicio Aeroportuario Es Un Negocio Más, publicado en Avia Global, www.aviaglobal.com, 29 de abril de 2005, pág. 1.
[102] RIZZI Luis Alejandro, Ob. cit. pág. 2.
"European Airports: A competitive industry" Documento de Airport Council International – Europe (ACI/EUROPA) del 22 de octubre de 1999. Citado como Nota 4 al pie de pág. 9 por NALDI R. Ob. cit. pág. 9.
[104] NALDI R. Ob. cit. pág. 10.
[105] NALDI R. Ob. cit. pág. 10.
[106] Ibid.
[107] En efecto, Rizzi nos dice: Ahora las empresas explotadoras del servicio aeroportuario y las empresas explotadoras de servicios de transporte aéreo son protagonistas de un mismo negocio. Ob. cit. págs. 2 – 3.
[108] CABANELLAS Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Décimo Quinta Edición, Tomo VII, pág. 272.
[109] El artículo 3 del D. Leg. 716 establece que usuarios son las personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales productos o servicios. De igual modo, el artículo 1º de la Ley 24420 de la República Argentina dispone que se consideran usuarios a las personas físicas o jurídicas que contratan a título oneroso para su consumo final o beneficio propio o de su grupo familiar o social: a) La adquisición o locación de cosas muebles; b) La prestación de servicios…
[110] Ver Notas al pie de página y comentarios de los juristas Cosentino y Hernández.
[111] NALDI R. Ob. cit. pág.8.
[112] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[113] Ibid.
[114] SAYAGUES LASO Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 65.
[115] KRESALJA R. Baldo, El Rol del Estado y la Gestión de los Servicios Públicos, en THEMIS Revista de Derecho, Nº 39, 1999, pág. 93.
[116] VILLAR EZCURRA José Luis, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, pág. 154, citado por KRESALJA, Ob. cit. pág. 88.
[117] KRESALJA R. Baldo, Ob. cit. pág. 69.
[118] KRESALJA R. Baldo, Ob. cit. pág. 94.
[119] LINARES Juan Francisco, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1996. Nota al pie de página 7, citado por COSENTINO, Ob. cit., pág. 24.
[120] VALENCIA Martín Germán, Servicios Públicos y Organismos Reguladores, Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Lima, abril de 2004, publicado en Derecho Administrativo, Jurista Editores, pág. 398.
[121] Ley de Aeropuertos de México (DOF 22.12.95) y Decreto 375/97 de la República Argentina, Nota al pie de página 7, citada por COSENTINO, Ob. cit., pág. 24. En igual sentido, el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 24718 de fecha 22 de julio de 1997 de la República de Bolivia dispone que los servicios aeronáuticos y los servicios aeroportuarios se rigen por los principios de eficiencia, transparencia, calidad, continuidad, igualdad, oportunidad y seguridad. (La Nota es mía).
[122] REGALES Cristóbal Esteban, Análisis de una Propuesta Doctrinal; Problemática y Ambito de Afectación. Ponencia efectuda en las XXVI Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial, Tegucigalpa, octubre de 1996, pág. 23.
[123] Artículo 42 de la Constitución Nacional de la República Argentina, citado por COSENTINO, Ob. cit., pág. 24.
[124] PÉREZ C. Juan M., Ob. cit. pág.47.
[125] Sobre la definición del contrato de concesión existe abundante bibliografía que excede los alcances de este trabajo. Ver DROMI R; KRESALJA B; DE LA PUENTE M; MARIENHOFF M; DIEZ M; SARMIENTO J; SAYAGUES LASO E.
[126] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[127] CASSAGNE Juan Carlos, “La Intervención Administrativa”, Abeledo Perrot. Nota 9 al pie de página, citado por COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[128]COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[129] BERCAITZ Miguel Angel, Teoría de los Contratos Administrativos, Depalma, Buenos Aires, 1980, pág. 201, citado por DE LA PUENTE y Lavalle Manuel, Las Cláusulas Exhorbitantes, en THEMIS Revista de Derecho, Nº 39, 1999, págs. 9 – 10.
[130] DIEZ Manuel María, Derecho Administrativo. Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1965, Tomo II, pág. 446, citado por DE LA PUENTE y Lavalle Manuel, Las Cláusulas Exhorbitantes, en THEMIS Revista de Derecho, Nº 39, 1999, pág. 10.
[131] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[132] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[133] SARMIENTO García Jorge, Concesión de Servicios Públicos, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, Buenos Aires, pág. 117.
[134] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[135] COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[136] CASSAGNE Juan Carlos, “La Intervención Administrativa”, Abeledo Perrot, pág. 185, Nota 12 al pie de página, citado por COSENTINO, Ob. cit., pág. 25.
[137] DROMI Roberto, Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1994, pág. 321. Nota 162 al pie de página, citado por SARMIENTO, Ob. cit., pág. 117.
[138] OACI, Manual sobre los Aspectos Económicos de los Aeropuerto, Declaración del Consejo de Estados Contratantes sobre Derechos Aeroportuarios, Doc. 9082 de la OACI, Primera Edición 1992, pág. A – 6.
[139] Doc. 9082 de la OACI, párrafo 7.
[140] AITAL, La privatización de los aeropuertos en América Latina, publicado en AITAL Boletin Informativo, Nº 35, Abril de 1997, pag. 7.
[141] SARMIENTO, Ob. cit., pág. 119.
[142] Ibid.
[143] SARMIENTO, Ob. cit., pág. 120.
[144] SARMIENTO, Ob. cit., pág. 122.
[145] COSENTINO, Ob. cit., pág. 26.
[146] COSENTINO, Ob. cit., pág. 26.
[147] Ibid.
[148] SARMIENTO, Ob. cit., pág. 97.
[149] KRESALJA R. Baldo, Ob. cit. pág. 75.
[150] Ibid.
[151] La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil de la República de Colombia; la Autoridad Aeroportuaria en la Ley de Aeropuertos de México (Artículo 6); el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos – ORSNA de la República Argentina; el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Uso Público – OSITRAN de la República del Perú; la Superintendencia de Transportes de la República de Bolivia (Artículo 10). La anotación es mía.
[152] KRESALJA R. Baldo, Ob. cit. pág. 71.
[153] KRESALJA R. Baldo, Ob. cit. pág. 76.
[154] Decreto Legislativo Nº 908, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 3 de agosto de 2000.
[155] La Dirección General de Aeronáutica Civil cuenta con la Dirección de Infraestructura Aeroportuaria; la Dirección General de Transporte Acuático cuenta con una Dirección de Puertos; la Dirección General de Caminos cuenta con una Dirección de Infraestructura Vial; la Dirección General de Ferrocarriles cuenta con una Dirección de Infraestructura Vial Ferroviaria. De igual modo, existe la Dirección de Servicios Postales.
[156]DANÓS Ordoñez Jorge, Los Organismos Reguladores de los Servicios Públicos en el Perú. Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Lima, abril de 2004, publicado en Derecho Administrativo, Jurista Editores, pág. 434.
[157] GORDILLO Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, Quinta Edición, págs. XV-3 – XV-4.
[158] Artículo 74 de la Ley de Aeropuertos de México.
[159] www.mtc.gob.pe/portal/transportes/aéreo/infraestructura, 13 de marzo de 2005, pág. 1.
[160] www.mtc.gob.pe/portal/transportes/aéreo/infraestructura, 13 de marzo de 2005, pág. 1.
[161] GILDEMEISTER M. Alfredo, Elementos de Derecho Aeronáutico, Ob. cit., pag. 85.
[162] www.mtc.gob.pe/portal/transportes/aéreo/infraestructura, 13 de marzo de 2005, pág. 1.
[163] Ley Nº 28525 del Congreso de la República de Perú, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 28 de mayo de 2005.
[164] Numeral VI del artículo 2 de la Ley de Aerouertos de México DOF 22-12-1995.
[165] Artículo Primero del Real Decreto 2828/1981 de 27 de noviembre de 1981, sobre Calificación de Aeropuertos Civiles.
[166] Es correcto el reconocimiento de la facultad de los Estados de exigir que las aeronaves que cumplen vuelos internacionales, en caso de aterrizar, lo hagan en los aeropuertos especialmente destinados para esa especie de operaciones, a efectos del pertinente control. VIDELA E. Federico, Manual de Derecho Aeronáutico, Buenos Aires, 1979, pág. 87.
[167] Clasificación Industrial Uniforme de Todas las Actividades Económicas, Tercera Revisión, CIIU, de las Naciones Unidas, Nueva York, 1990, pág. 45.
[168] REGALES E. Ob. cit. pág. 30.
[169] Relación efectuada por el jurista argentino PERUCCHI HÉCTOR A. citado por el Dr. CEJAS A. Miguel, en Problemática de la Privatización de Aeropuertos. Ponencia en las XXIII Jornadas del Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y la Aviación Comercial, Curacao, octubre de 1993, REGALES E. Ob. cit. pág. 31.
[170]El Ministro de Transporte Doug Young anunció que el control de tráfico aéreo en Canadá será asumido a partir del 1 de abril de 1996 por la NAV, consorcio de Asociaciones de Controladores Aéreos, Pilotos y Transporte Aéreo, a quienes se transferirán instalaciones cuyo valor se calcula en un billón de dólares. Publicado en AITAL Boletín Informativo N° 29, marzo – abril 1996, pág. 25.
[171] REGALES E. Ob. cit. pág. 33.
[172] Artículo 3 del Decreto Supremo Nº 24718 de la República de Bolivia de 22 de julio de 1997.
[173] Numeral IX del artículo de la Ley de Aeropuertos de México.
[174] www.dgac.cl/dgac/funciones.asp, 4 de mayo de 2005.
[175]Ibid.
[176] www.aeroservicios.co.cr/esp/servicios, 5 de mayo de 2005.
[177] PARADA V. José D, La Regulación Jurídica Aeronáutica, Ob. cit. pág. 346.
[178]Ley de Concesión para la Explotación de Servicios Aeroportuarios de Honduras, http://lanic.utexas.edu/project/sela/privatization/esudios/privhon2.htm, 23 de febrero de 2005.
[179] NALDI R. Ob. cit. pág. 9.
[180] NALDI R. Ob. cit. pág. 6.
[181] NALDI R. Ob. cit. pág. 5.
[182] Clasificación efectuada por NALDI R. Ob. cit. pág. 6.
[183] Clasificación efectuada por NALDI R. Ob. cit. pág. 7.
[184] NALDI R. Ob. cit. pág. 7.
[185] NALDI R. Ob. cit. pág. 10.
[186] NALDI R. Ob. cit. pág. 11 y siguientes.
[187] NALDI R. Ob. cit. pág. 5.
[188] ICAO Journal. Vol 56. N° 6. Citado por Naldi en Ob. cit. pág. 5.
[189] NALDI R. Ob. cit. pág. 5.
[190] Aerolíneas nacionales no utilizan mangas del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez porque tarifas son muy altas. Diario El Comercio, pág. B – 1, 16 de febrero de 2005.
[191] DONATO Marina, “Asignatura pendiente: actualización legislativa aeronáutica”. XXVI Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial. ALADA, Ushuaia, República Argentina abril de 2002.
[192] NALDI R. Ob. cit. pág. 11.
[193] NALDI R. Ob. cit. pág. 11.
[194] El caso la privatización del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez de Lima resulta un ejemplo paradigmático, en razón de que el pago de la regalía que efectua el concesionario es el más alto de la región y ello obliga a establecer costos más altos para los usuarios. Nota mía.
[195] destacó, a propósito de esta clase de inconvenientes: “...la actividad del concesionario se verá afectada, a poco andar, de la carencia de cláusulas contractuales que hayan previsto determinadas soluciones específicas, o que surjan superposiciones de normas legales o contradicciones entre lo previsto por el contrato y ciertas normas legales. Esto, sin duda, no solo habrá de complicar una buena gestión del concesionario, sino que impedirá el adecuado proceso de modernización de toda la infraestructura vinculada con el aeropuerto de que se trate.” FOLCHI Mario, citado por NALDI, Ob. cit. págs. 11 – 12.
[196] Ver Nota al pie de página 94, cita de RIZZI Alejandro.
[197] Adoptada por la décimo primer asamblea regional de ACI-LAC, Varadero, Cuba, 27 de noviembre de 2002.
[198] ACI es una organización internacional que nuclea a la casi totalidad de los operadores aeroportuarios públicos y privados de mundo para la defensa de los intereses comunes a todos ellos, Organizado por regiones geográficas, participa activamente a través de sus máximas autoridades y los comités mundiales y regionales (Facilitación, Safety, Security, Medio Ambiente y Economía) de las reuniones de la OACI y en las restantes organizaciones mas importantes de Aviación Civil del mundo. Sus opiniones y recomendaciones son expuestas antes las autoridades competentes de los gobiernos a los efectos del dictado o modificación de las regulaciones en materia aeroportuaria. Para mas información sobre ACI, visitar su website www.acilac-aero.aero.
La región de America Latina y el Caribe (ACI/LAC) cuenta, además de dichos comités, con un Comité de Capacitación y un Comité de Asuntos Legales Aeroportuarios (CALA) que reune a abogados especialistas de los 43 países y territorios de la región y es la plataforma de lanzamiento, promoción y consolidación en América Latina del “nuevo derecho aeroportuario” generado a partir de las transformaciones de la industria y del nuevo rol de los aeropuertos en la región.(www.acilac-aero.aero).
[199] NALDI R. Ob. cit. pág. 13.
[200] Ibid.
[201] NALDI R. Ob. cit. pág. 13.
[202] GORDILLO A. Ob. cit.
[203] Ver Informe de ACI-EUROPA “Cargos aeroportuarios en Europa” 8 de mayo de 2003.
[204]… luego de expresarse a favor de la privatización de los servicios aeroportuarios plantean la necesidad de nuevos mecanismos regulatorios y ….”limitaciones de honorarios para determinar lo que se cobra al utilizador de forma que los proveedores estén motivados para reducir costes…” (Plan de Acción 2004/09). Citado por RIZZI A. Ob. cit. pág. 1.
[205] NALDI R. Ob. cit. pág. 15.
[206] NALDI R. Ob. cit. pág. 15.
[207] Convenio de Aviación Civil Internacional, Chicago 1944, artículos 28 y 68 citados en varias oportunidades.
[208]PARDO José, Régimen Jurídico de los Aeropuertos. Servicio Público y Gestion Comercial, Editorial Tirant, Valencia, 2001.
[209]"European airports: A competitive industry" Documento de Airport Council International del 22 de octubre de 1999. Ver también Howe Jonathan (Director General de Airports Council International) en Airport World, The Magazine of the Aiports Council International. Citado por NALDI, Ob. cit. pág. 16, Nota al pie de página 15.
[210] NALDI, Ob. cit. pág. 16.
[211] Ibid.
[212] Adoptada en la ciudad de Lima, Perú, el 20 de noviembre de 2003 por la XII Asamblea Regional de ACI/LAC.
[213]Adoptada en Tobago, el 3 de noviembre de 2003 por la XIII Asamblea Regional de ACI/LAC.
[214] DITIAS, Aladi, Ob. cit. pág. 27.
[215] Avia Global, 21 de mayo de 2005, pág. 1.
[216] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 34.
[217] SARMIENTO M. Ob. Cit. Pág. 35.
[218] Transporte, base para la inserción en el mercado, en Worldwide Airport Lawyers Assiociation, publicado el 30 de enero de 2011, Pág. 2, en www.worldairportlawyers.org.
[219] Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial – CORPAC SA. Memoria Anual 2010, Tráfico Aerocomercial, Pág. 14.
[220] Cabe resaltar que en el caso de AIJCH, no se puede hablar específicamente de “brecha de inversión”, dado que el AIJCH cuenta con infraestructura cuya capacidad excede la demanda. A la fecha, el concesionario ha cumplido con todas las inversiones obligatorias, exigidas a diciembre de 2008. la construcción de la segunda pista es una mejora obligatoria, no relacionada a la demanda, que debe concluirse cinco años después de la entrega de los terrenos a ser expropiados por el Estado.
[221] IPE Instituto Peruano de Economía, El Reto de la Infraestructura al 2018, “La Brecha de Inversión en Infraestructura en el Perú 2008”, Págs. 13 – 14, agosto 2009.
[222] IPE, Ob. Cit. Pág. 22.
[223] Ibíd.
[224] IPE, Ob. Cit. Págs. 22 – 23.
[225]Mediante Decreto Supremo Nº 020-MTC el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) declaró de necesidad pública e interés nacional la modernización, equipamiento e internacionalización del aeropuerto de Jauja (Junín) pues su ubicación estratégica lo convierte en el más idóneo para funcionar como alterno del aeropuerto internacional Jorge Chávez en la zona del centro del país.
[226] Cabe señalar que las inversiones reconocidas por OSITRAN para el AIJCH ascienden a US$ 78.2 para el periodo 2005-2008.
[227] IPE, Ob. Cit. Págs. 76 – 77.
[228] Información a detalle sobre diagnóstico en Plan Intermodal de Transporte (PIT), en www.mtc.gob.pe.
[229] MENA Ramírez Miguel, Marco Legal y Regulatorio para la Promoción de Rutas Aéreas Regionales, Exposición efectuada para el Gobierno Regional de Cajamarca, setiembre de 2007, Pág. 2.
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